非诉行政执行案件是指行政管理相对人在法定期限内不起诉又不履行行政机关作出的具体行政行为由行政机关向法院申请强制执行的案件。2008年，河南省南阳市内乡县人民法院共受理非诉行政执行案件616件，案件数量和往年相比趋于稳定，涉及土地、矿业、计生、税收、水利、环保、物价、技监、工商、交通等十多个领域，但主要集中在关系民生的土地和计划生育领域，其中，国土资源186件，计划生育288件，税收40件，裁定准予执行570件，准执率92%。裁定不准予执行46件，占8%。根据对行政机关申请执行的非诉执行案件的审查与执行，深深感到行政机关行政执法水平比往年有明显提高，行政执法的能力有明显增强，依法行政的氛围进一步浓厚，主要表现为执法程序比较到位，执法行为比较规范，适用法律基本正确，实体处理基本合法。但同时发现行政机关在行政执法中存在一些较为普遍的问题：

一、行政法律文书体例不规范，法律用语不严谨， 文字表达不准确。行政法律文书是行政执法行为的外在表现形式，严肃、严谨是它的特点，内容详实、处置公平、彰显正义是它的要求，且必须遵循一定的格式，主旨要鲜明，阐述要精当，述事要清楚，材料要严实，说理要折服有力。但有的行政机关制作的法律文书，千篇一律，仍然遵循十年前的填充式文书样板，了了数语，不仅看不出违法事实，也找不到处罚的针对性；有的行政机关制作的行政文书一语双关，当事人既可以这样理解也可以那样理解，法院既可以这样执行，也可以那样执行；还有的行政文书语言冗长拉杂，事无巨细，一气呵成，舍不得简略与粗疏，可谓成分齐全；有的行政文书方言、错别字连篇，且对是非正误没有彰显褒贬态度，含混概念，不利于执法宣传和实施法律，文书质量有待进一步提高。

二、依法履行法定职责观念淡薄或履行不到位或流于形式或滞后履行。该类情况主要反映在国土资源非诉执行案件上。保障发展和保护资源的矛盾，不仅使行政执法难以到位，也使行政执行难以实现。有的乡、村盲目发展，大刀阔斧上项目，采取各种措施，制定优惠政策，吸引外资“重发展，轻法制”。主要表现在：一是担心依法办事要求严，程序多，影响软环境，怕留不住客商，人为限制法制程序；二是一味追求速度，不按程序办事，怂勇投资者“先上车后买票”，甚至“只上车不买票”；三是为违法者说情，要求采取变通措施，确保项目推进。上述心态，使查处土地违法行为时，仓促应付，只发“制止违法行为通知书”而不实际履行“制止”职责，或表象制止，实际怂勇，或不闻不问，待实际违法行为发生后，以一张罚单了事，再移送法院，转移职责缺失，分解责任，但法院对既成事实的违法占地违章建筑又考虑案件的社会效果和社会稳定，难以执行。如某村集镇开发，报批乡镇政府，乡政府收了钱，表了态，但违法占地无权批，只能不闻不问，待二十余户群众房屋建成，国土部门查处违法占地时，只能走程序，开一罚单了之，返还土地成为泡影，拆除违章更难以落实，招致信访不断，不利于社会稳定。

三、联动执法缺失，执法部门各自为政， 致使作出的行政行为不统一，或相互重复或互为抵制。部门专项执法有利于打击违法行为，但缺失联合、联动执法会造成执法资源浪费和政出不一的矛盾。如王某违法占地建房，县国土局作出返还土地和罚款处罚，申请法院执行，经审查，县规划局给其颁发有规划许可证，县房管局给其颁发有房权证，一个行为触及土地管理法、城市规划法、房地产管理法和物权法，各执法部门或行政许可、或行政处罚，结论不一，法院只能依法办事，裁定不予执行，但引发群众不理解，不断上访。又如，某砖厂违法占地建免烧砖厂，触犯了土地管理法、工商管理法和产品质量法，国土资源局、技术监督局、工商管理局都派出执法人员进行调查处理、处罚，均作出返还违法占地、取缔违法经营和罚款、没收违法所得之处罚，但法院不能违反《行政处罚法》第二十四条之规定，只能依法协调执行，不能就同一事实采取多次罚款。

四、准确适用法律和依法定程序办事观念淡薄，适用法律错误和违反法定程序现象突出。严格法定程序，准确适用法律是现代依法行政的要求，适用法律要全面，适用法定程序要严谨，而有的行政机关的执法人员缺少程序意识和适用法律意识。如，计划生育征收决定书下发后，复议期为二个月，诉讼期为三个月，申请法院执行应在征收决定书生效后六个月内提出，否则法院不予受理，而不少计划生育征收决定在二年后才申请依法执行，严重超期违法。再如，物价价调基金征收案件，在行政管理相对人拒不提供征收核定依据时，法律没有规定处罚的条款和罚款的幅度，如果按照物价法中拒不提供价格核定依据的法条处罚，应属于适用法律错误。另外，在行政处罚中应注重主体调查确认，不能把违法主体是企业、工商号的错定为个人等。

五、证据观念差，全面履职意识不强，不依法甚至不作为依然存在。此类案件多发生在房建、计生、土地案件中。一是执法人员工作责任心不强，工作失职。如计划生育社会抚养费征收决定错写当事人姓名、住址；土地处罚案件中没有勘察现场人员签名，调查笔录不完整，留置送达没有拒签理由等。二是执法人员法律观念不强，主观臆断，缺乏证据意识。如没有计划生育违法户的调查笔录，没有出生医学证明，仅凭“母子相称”或单个群众证言就认定超生，作出处罚。三是不依法行政，违法履行职责。如某乡王某违法占地案件，乡政府房建人员无视土地部门正在追究其违法占用耕地之情况，给其颁发“准建证”，使当事人持证建房，乡政府在事实上和法律上成为违法户的支持者，造成违法占地处罚无法执行，群众上访不断等。

针对行政机关在依法行政中存在的上述问题，我们对其存在的原因进行了认真疏理分析， 主要原因有以下五个方面：

一、少数行政执法人员对依法行政的重要性、必要性认识不足，执政为民的意识比较淡薄，工作缺乏主动性，责任不到位，作风不细致。

二、少数行政执法人员业务素质不高，专业法律知识欠缺，没有很好掌握部门法律法规或没有系统掌握法律内在联系和原则规定，仅是条款的教条理解和运用，或一知半解，满足于字面表象涵义，在事实认定、证据把握和法律适用上拿不准，用不好。

三、少数行政机关执法人员没有从“重实体、轻程序”的传统执法理念上走出来，不习惯于按路数办事，错误的认为按程序浪费时间且执法效率不高，以致于即使免强走程序也流于形式，过于简单，导致程序不当或违法。

四、行政执法监督机制不健全，导致对违法行政行为不能及时发现和纠正。有的行政机关虽然成立了法制室，或案件审查委员会，但形同虚设，要么有职无事，要么空职空事，要么职位低于执法机构，难以开展有效监督，同时对违法过错责任缺少追究或追究力度不够。

五、现行法律法规不健全，不配套，不具体，没有就联动执法、证据收取、违法处置及信息共享作出规定，或即使有原则性规定，也缺少可操作性，致使各自独立的部门间作出不一致的执法结论。实践中，又缺少可操作协调机构和机制，以致于条块不结合，条条不联系，形成部门主义单打一的局面。

为了使行政执法部门更好地依法行政，以维护法律的尊严和提高行政执法部门的威信，针对上述问题和原因提出以下对策：

一、提高依法行政为民服务意识。要加强对行政执法人员的监督管理和政治教育，强化其执政为民的服务意识，树立其求真务实的工作作风，增强其民生责任感。

二、提高行政执法人员业务素质。加强对行政执法人员的法律业务知识培训，使其系统掌握行政法律法规，提高其依法行政水平。当前，要抓紧培训业务骨干，抽调善学习有责任感的爱岗敬业干部学习实施具体行政行为的操作规定，并可以组织他们旁听法院审理案件，了解法院依法审查具体行政行为的方法，从中总结经验，找出存在问题，吸取教训，以此迅速提高和带动行政执法队伍的整体素质。

三、改变行政执法人员执法理念。教育行政执法人员树立实体与程序并重的现代执法理念。行政机关不但要重视对案件实体上的处理公正，也要重视对案件程序上的处理把握，办理行政案件，一定要从事实、证据、程序和适用法律正确，以确保行政案件所体现的社会公平和正义。

四、建立执法监督过错追究制度。建立健全执法监督制约机制和行政执法过错责任追究制度，要进一步强化责任制考核，要把奖罚制度与执法责任制挂钩联系，增强执法人员责任心，要进一步落实执法监督制度，要追究执法过错责任。当前，应当建立和法院工作联席办公制度，要加强人大的经常性参与监督，成立人大专门的行政执法监督机构，一方面，行政机关可把适用法律的困难问题向法院和人大反映，另一方面也便于及时通报行政执法情况，便于法院和人大指导行政执法，便于及时解决执法难题。

五、制定协调执法信息共享制度。进一步加强行政沟通，制定协调执法制度，对缺少操作性的法律原则性规定，作出具体办法，实现证据信息共享，联动执法同步，既可依法打击违法行为，又可避免执法资源浪费和执法结果不统一、损害执法权威的后果发生。