为有效预防和化解行政争议，进一步推进法治国家、法治政府和法治社会建设，充分发挥法院和政府良性互动机制在服务改革发展稳定、保障民生维护民权中的积极作用，更好地为中原经济区南阳主体区建设保驾护航，从服务我市转型跨越发展和绿色崛起的大局出发，我院对２０１２年全市法院行政案件的总体情况进行了认真梳理，分析了我市行政纠纷和行政案件的基本特点，并就如何提高行政执法水平提出了一些建议。现将有关情况报告如下：
一、２０１２年全市法院行政案件总体情况
（一）受理行政案件数量稳步上升，大量行政纠纷进入诉讼程序。
２０１２年全市法院共受理一审行政案件２１１５件，较２０１１年增加１８６件，增幅为９．６％，审结２０７８件，结案率９８．３％。其中土地、城建规划、房屋登记、劳动保障、工商、计划生育等与人民群众生产生活密切相关的案件，约占全市一审案件数的５０％。公共卫生、交通、信息公开类行政案件呈明显增多的趋势。行政案件数量的增加，反映了行政纠纷在社会矛盾总量中的比重逐步增大，行政审判和行政执法对维护社会和谐稳定的重要性日益显现，化解行政争议的工作任务日趋繁重。
（二）行政机关败诉率继续下降，超过九成行政纠纷得到协调化解。
２０１２年全市法院审理的行政案件中，行政机关败诉８５件，败诉率为４％。与此同时，经行政机关自行完善或改变行政行为以及经法院主持协调，行政机关和原告和解后原告自愿撤诉的一审行政案件１９２２件，协调结案率高达９０．８％。
（三）涉诉行政信访案件数量继续下降，稳控压力有所缓解。
南阳是人口大市，涉法涉诉信访案件较多。我们坚持“老户化解与源头预防并重”的原则，采取多元协调方法，着重从平时工作抓起，做到早发现、早稳控、早化解。加强当事人判前释法、判后答疑，做思想疏导工作，尤其是对一些情绪失控、反应过激的当事人，通过耐心细致的工作，努力使他们能够理性、平和地表达诉求，引导他们通过合法渠道解决问题。积极采用案外协调、借力协调的方法，通过与行政机关的联系互动，共同搭建预防和化解行政争议的大平台，有效缓解涉法涉诉信访压力。２０１２年我市涉法涉诉行政信访案件同比下降近１５％，一批行政案件信访老户、老案得以妥善处理。
（四）依法做好非诉行政案件的审查工作，服务两项“国字号”工程。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《行政强制法》的实施强化了人民法院监督和支持行政机关依法行政的司法职能。非诉行政执行工作的主要功能就在于支持行政机关依法行政。２０１２年全市法院共受理行政机关申请法院强制执行的非诉行政执行案件共计８９１件，通过强制执行、审查阶段督促被申请人主动履行等方式有力地支持了行政机关依法行政，维护了社会秩序，促进了城市发展。但是，非诉行政案件执行难问题依旧突出，集中体现在土地、城建部门申请执行的案件，尤其是一些群体性案件的执行。
二、２０１２年全市法院行政案件的基本特点
（一）新型农村社区建设和城市居民房屋征收与补偿行政案件增多，涉及新型城镇化建设的行政纠纷日益凸显。
随着我市新型城镇化建设的兴起和“后农运时代”的到来，一些由土地征收和房屋拆迁所引发的矛盾日益凸显。城镇化建设中，工业项目与工业园区的大规模建设，都会涉及大量土地的征收和房屋拆迁，由此所引发的各类矛盾日益突出。总体上表现为两大类：一是被征地、被拆迁群众与政府之间在土地征收、村镇改造政策执行及承诺兑现等方面的矛盾和问题；二是基层集体经济组织内部因征地拆迁资金的分配、管理和使用方面，导致利益关系调整不当而引发的矛盾冲突。这两类矛盾往往涉及群体多、冲突激烈，在法院诉讼中已有体现，处理起来十分棘手。如果政府在征地拆迁行为中没有做到依法行政，一旦群众诉诸法院，政府就会陷入被动，从而影响城镇化建设的步伐。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以来，对城市国有土地上房屋的征收与补偿进行了严格的规范，明确了征收补偿主体、补偿标准、补助和奖励措施；严格规范了征收程序，加大公众参与，规定禁止建设单位参与搬迁，取消了《城市房屋拆迁管理条例》行政机关自行强制拆迁的规定。一些地方政府习惯用以往的强拆模式来推动城市发展，对《国有土地上房屋征收与补偿条例》学习不深入、认识不到位，在实际操作中违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的硬性规定，致使房屋被征收群众出现抵触情绪，对政府的征收行为产生怀疑，甚至暴力抗拒，导致冲突激化。
（二）涉及规划、资源类群体性行政案件发生频率增加，亟须妥善应对和处置。
２０１２年，全市法院共接待原告为１０人以上的群体性纠纷案件１３０多件。南阳两级法院积极探索立案预登记制度和立案前圆桌听证协调的方法化解这类纠纷，取得了较好的社会效果、法律效果和政治效果。我市出现的群体性行政纠纷大多集中在资源、规划等领域，其中尤以农村的土地、矿产、林业等行政许可发证类为主。群体性行政纠纷呈现以下特点：一是涉及群众或基层集体组织的切身利益，如农村山林土地确权、规划许可纠纷等，易发生原告方过激行为，局面难以控制；二是矛盾产生、演化时间较长，当事人提供的证据往往存在瑕疵，部分地区基层政府因应对能力不足而授人以柄，或者因信心不足而出现消极不作为现象；三是容易引起“多米诺骨牌”效应，危及当地社会和谐稳定。一些群体性案件涉及农村村民小组相互之间对土地、林地权属的纠纷，这些村民小组，少则几十人，多则几百人，情绪对立严重，一旦处理不慎，极易引起集体上访、闹访现象甚至群体性冲突等重大事件发生，这类案件对我市各级政府及法院造成了巨大压力。如何及早发现、妥善应对、及时有效化解这类纠纷已成为当务之急。
（三）行政案件类型多样化，涉及民生类行政案件数量倍增。
虽然我市目前行政案件中土地与房屋类的案件仍占了绝大部分，但不同类型的案件也在相继出现，如计划生育（行政处罚、征收）、卫生药品、交通（行政处罚）、民政（婚姻登记）、劳动和社会保障（工伤认定、退休待遇核定）等类型的案件均已出现，尤其是近两年信息公开类行政案件逐年增加，在一定程度上反映了公民、法人或其他组织维权意识的逐步增强，也给我们所有的政府部门提出了新的挑战。可以预见的是，随着社会的发展，将来会有更多的涉及民生类型的行政案件进入司法程序，这对政府在加强行政管理、改善公共服务方面提出了新的、更高的要求。
（四）行政审判呈现“两高一低”现象，即上诉率、申诉率高，行政机关败诉率低。
从２０１２年已审结的２０７８件一审行政案件来看，行政机关败诉的有８５件，败诉率约为４％，这是一个比较低的数字。但与此同时，我市行政案件的上诉率、申诉率及改判率比较高。其中一审行政案件中除和解撤诉结案的以外，其余裁判行政案件的上诉率高达８０％；二审审结后行政案件的申诉率达４３％，这与全国行政审判的总体情况是相类似的。行政机关败诉率低，并不完全表示行政机关依法行政的程度高，在相当一部分行政案件中，被诉的具体行政行为均存在着程序不合法，或证据不足，或事实不清等问题，对于这些具体行政行为依法本应予以撤销，但考虑到各种因素，如社会的稳定、经济的发展、政府的公信力等，一般在实体处理无原则性错误的情况下，我们最终还是选择了维持政府的具体行政行为或驳回原告的诉讼请求，或通过协调化解行政争议，原告撤诉的方式解决了矛盾和纠纷。行政机关败诉率这一数字并不能完全客观地反映行政管理现实中存在的问题，行政机关依法行政的压力依然很大，对此，行政机关应有清楚的认识。
三、预防和化解行政争议，进一步推进依法行政建议
近年来，我市各级领导干部和行政执法人员的法律规则意识、法治思维能力得到逐步提高，依法行政能力不断增强，法治政府建设取得了较大的进步。但是在一些基层政府和执法职能部门，还存在一些亟待解决的问题，突出表现为：法治思维水平不高，存在官本位思想；法治能力不足，不能正确运用法治原则处理一些棘手问题；忽视依法决策的正当程序；对人民群众的知情权、参与权、监督权尊重不够等。这些导致了一些本不应该出现的问题。党的十八大报告指出，“法治是治国理政的基本方式”，特别强调了要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。习近平总书记指出：“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。要努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”这对我市各级政府的领导和行政执法人员提出了更高的要求。从法院一些诉讼案件中发现的问题来看，建议我市各级政府进一步重视行政机关依法应诉工作，认真落实《行政首长出庭应诉制度》，积极回应人民群众的要求和期待；建立和完善司法建议的落实反馈制度，落实违法行政行为责任追究和绩效考核制度，在行政管理和执法过程中应该做到：
（一）以建设法治政府为目标，进一步提高依法行政的能力和水平。
习近平总书记指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”依法行政的重点和难点在基层，基层行政机关的执法水平是政府依法行政水平的直接体现。目前，我市基层行政执法人员的整体素质和能力一定程度上还不能满足依法行政的要求，建议通过多层次、多渠道、多种形式的学习培训，增强法治意识、程序观念，努力提高执法能力、素养和水平。
各级政府法制机构在化解行政争议、提高部门执法水平方面具有特殊作用。法治意识和队伍素质的普遍提高是法治政府建设的重中之重，特别是肩负着行政复议职能的法制机构，更需要在机关内部通过法定途径实施必要的层级监督。实际工作中，个别地方领导对政府法制工作重视不够，影响了复议机关职能作用的充分发挥，致使一些本可以在行政复议程序得到化解的行政争议，最终形成行政诉讼，既浪费了行政资源又增加了相对人的负担。为此建议各级政府进一步加强法制机构的建设，充分发挥其监督功能，力争将大部分行政争议有效化解在行政程序之中。
（二）增强公共管理的科学性，创新行政管理方式。
一是增强行政决策的法治化、民主化、科学化。破除人治思维，减少避免“拍脑袋”决策，重视信息收集、调查研究和科学论证工作；防止行政行为朝令夕改，特别是要杜绝为了“地方利益”、“眼前利益”，违反法律法规规定，对招商引资项目“先上马，后审批办证”的行为。二是建议综合统筹，创新行政管理方式。执法要有前瞻性、系统性，无论作出全局性决策还是具体行政行为，都要综合考量行政行为的背景、目的和效果，努力寻找利益平衡点；要创新行政管理方式，善于运用行政指导、行政合同、行政奖励等柔性管理手段。要进一步强化执政为民的理念，加强与群众的沟通互动，坚持公正执法、理性执法、和谐执法。
（三）重视涉及民生案件的行政执法效果，树立正当程序意识。
政府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。一些地方重权限、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。民生问题与人民群众的生产和生活休戚相关，越是在经济发展的关键时期，越要高度关注民生。近年来，涉及民生的行政案件日益多发，特别是与民众生存直接相关的土地、林业、拆迁、房屋类案件，与劳动者权益密切相关的劳动与社会保障类案件出现了较大幅度的增长，上诉、申诉、信访案件也以涉及民生案件居多。
当下正值我国经济转型时期，贫富差距增大，社会矛盾日趋复杂，改善民生成为政府的首要职责，也是人民群众最关注、最敏感的问题，因此行政机关在涉及民生，尤其是在一些限制公民权益的行政执法活动中，更应严格依法进行，注意执法公正与效率的统一，避免一般利益冲突升级为对立的诉讼案件。此外，涉及土地、林业行政裁决案件多发，对当事人之间矛盾容易激化、引发不稳定事件的案件，要注重在行政裁决处理阶段的调解，如调解不成，在作出裁决时也应严格依法进行。尤其要注意的是，裁决时慎用自由裁量权，特别是不要在历史事实查明和证据采信认定上自由裁量，杜绝因历史事实难以查清而推测性地作出显失公平的错误裁决。要最大限度地确保行政裁决所依据的事实趋同于法院依法审查后认定的事实，以利于法院依法支持具体行政行为，避免因诉讼导致案件复杂化，更加激化当事人之间的矛盾。
（四）发挥预防和化解行政争议协调委员会的作用，建立健全多元化解“官民矛盾”的长效机制。
我市正在开展改进工作作风、优化经济发展环境、优化生态环境的“一改双优”活动，良好的投资环境、宽松的企业生存环境、高效便捷的政务服务环境、公平公正的法治环境、诚实守信的信用环境都离不开政府的积极有为和法院的司法护航。行政关注效率，司法侧重公平，建设大美南阳、活力南阳、幸福南阳需要行政机关与法院建立起制度性的合作机制，共同维护促进社会的和谐稳定发展。
由于行政诉讼本身的特殊性，法院行政案件协调的效果很大程度上取决于行政机关，特别是“一把手”的重视与配合。事实上，我市有的行政机关不能正确对待行政司法监督，特别是一些地方的行政机关“一把手”对行政诉讼存在抵触情绪，一旦被诉，或者消极等待法院判决结果，对法院的协调工作退避三舍，或者主动干预法院裁判。实践证明，这不仅不能有效化解行政争议，反而会导致当事人对行政机关的不信任，质疑司法裁判的终局权威，不利于纠纷的化解和消除，最终伤害的是政府和司法的公信力。我市各级行政机关应当认识到法院推进行政案件协调工作在化解行政争议、消除官民矛盾中的关键作用，畅通法院协调行政案件的沟通渠道，建立健全行政机关与法院协调化解官民矛盾的长效机制，使各级法院能通过最迅捷的途径将行政相对人的利益诉求反馈至行政机关，以便行政机关及时作出反应，消除矛盾。尤其是对于敏感性、群体性、突发性案件及社会影响较大或当事人矛盾易激化的案件，行政机关“一把手”需及时予以关注，积极参与到案件的协调工作中来，争取最大限度赢得行政相对人的信任，与法院合力化解争议，实现案结事了。
２０１３年６月１８日
