为有效预防和化解行政争议，进一步推进法治国家、法治政府和法治社会建设，充分发挥法院和政府良性互动机制在服务改革发展稳定、保障民生、维护民权中的积极作用，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，更好地为中原经济区南阳主体区建设保驾护航，从服务我市“一改双优”活动的大局出发，我院对２０１３年全市法院行政案件的总体情况进行了认真梳理，分析了我市行政纠纷和行政案件的基本特点，并就如何提高行政执法水平提出了一些建议。现将有关情况报告如下：
一、２０１３年全市法院行政案件总体情况
（一）受理行政案件数量稳步上升，行政纠纷通过诉讼程序解决更趋明显。２０１３年全市法院共受理一、二审行政案件２０４５件，结案１８９９件，结案率９２．９％，其中受理一审行政案件１９１３件，审结１７７５件，结案率９２．８％。土地、城建规划、房屋登记、劳动保障、工商、计划生育等与人民群众生产生活密切相关的案件，占全市一审案件数的６０％以上。公共卫生、交通、环保以及信息公开类行政案件呈明显增多的趋势。其中还有４３６件行政纠纷，通过立案前的听证，依法协调处理，得以化解。行政案件数量增加，越来越多的行政纠纷通过诉讼途径解决，反映出社会民众依法维权的意识不断增强，行政审判和行政执法对维护社会稳定的重要性日益显现。这也体现出行政审判在化解社会矛盾过程中发挥的作用越来越重要。
（二）新类型行政诉讼案件增长突出彰显现代行政法治新变化。在２０１３年全市法院受理的１９１３件一审行政案件中，传统行政管理领域的行政处罚纠纷依然是行政诉讼案件的重要组成，同时，要求履行法定职责的行政不作为案件数量增长较快，这也反映出现代行政法治从秩序行政转向给付行政的发展趋势，这一趋势要求行政执法机关不断增强服务理念和法治意识，努力实现维护行政管理秩序和保护行政相对人合法权益的协调与和谐。
（三）行政案件中的民生问题突出，需要引起高度重视。近年来，涉及农村集体土地征收、城市房屋拆迁、劳动和社会保障、资源环境保护等与人民群众生产生活密切相关的行政案件大量增加，行政案件中的民生问题越来越突出。伴随政府职能由管理型向服务型的转变，反映教育、就业等问题的新类型民生案件开始增多，形成新的社会热点。这些案件能否得到妥善处理，直接关系到能否实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。同时此类案件也直接影响着人民群众对于行政和司法公信力的信赖程度需引起我们的高度重视。
（四）依法监督，化解争议，开创司法与行政良性互动新局面。２０１３年，经行政机关完善或改变具体行政行为以及经法院协调，行政机关和原告和解后原告自愿撤诉的案件有１５８２件，协调和解率达８９％。这表明我市行政机关主动化解和配合法院化解行政争议的意识大为增强，行政与司法良性互动的局面正在形成。而与此同时，２０１３年全市行政机关一审行政诉讼败诉率为６．２％，这一比例虽然不高，但是在全市法院一审诉讼全部判决的１８９个案件中，行政机关败诉案件数高达１１０件，比率为５８％。这反映出一些行政机关在行政执法和行政诉讼应诉方面存在较大问题，需要引起高度重视。此外，全市法院通过座谈会、执法培训会；到行政机关巡回审判；建议行政机关首长出庭应诉；发送司法建议等多种渠道，加强与行政机关的交流和互动，行政机关不出庭、不应诉、不答辩、不配合行政诉讼的情况减少，支持和配合行政审判工作的情况增多，不少行政纠纷在行政机关的积极配合和努力下得到妥善解决。如我市高新区解放北路拆迁纠纷，１０多位被拆迁户因不服政府拆迁公告而向法院提起行政诉讼，市高新区管委会高度重视，积极配合法院，做通了拆迁户的思想工作，平息了行政争议。
二、行政执法活动存在的主要问题
通过对２０１３年行政案件的司法审查，特别是对行政机关败诉案件原因进行分析后，我们梳理出了行政机关在行政执法过程中主要存在的问题：
（一）事实认定与证据问题。在２０１３年所有行政机关败诉的案件中，由于证据瑕疵原因而导致行政机关败诉的占大多数。还有部分案件虽未判决行政机关败诉，但也或多或少存在证据瑕疵问题。在２０１３年审理的案件中，事实认定与证据瑕疵问题主要有以下几种情况：
一是证据未进行认真核实，错将虚假材料作为执法证据。这一因素导致败诉的情况比较突出，约占全部判决败诉案件的１０％。主要集中在房产登记、土地登记等登记类行政案件中，申请登记人以伪造签名、虚构合同或相关文件等方式向登记机关骗取登记，登记机关对材料未尽审慎核查义务而错误登记，导致败诉。
二是不提供或逾期提供证据。因行政机关不提供证据而导致败诉的每年都有，这是行政机关最不应该败诉的案件。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确指出：“被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据”。法院依据有效的证据来认定事实，行政机关如果没有提供证据或逾期提交证据，就可能会导致败诉。我市一些行政机关案卷保存意识淡薄，对作出土地、房产、林业登记的主要证据不注意归档保存。在２０１３年的土地、房产、林业行政登记类案件中，被诉政府部门无法找到相关申请材料及审批核准登记的文件，在举证期限内不能提交作出具体行政行为的证据，因而导致败诉。如桐柏县土地管理部门前些年在颁发临时土地使用证时管理不规范，很多涉及此类土地证的行政纠纷因政府举证不能而导致败诉。如果没有完善的案卷制度作为依托，那么行政行为就很难经得起嗣后人民法院的司法审查。行政行为作出的证据是证明行政行为合法性的事实基础，行政机关需要妥善保管好这些证据材料，建立起规范科学的执法案卷制度。
三是作出的具体行政行为事实不清，主要证据不足。一些行政机关在作出具体行政行为时，不做进一步调查，也没有主动核实调取有关机关的证据和文件，仅仅依靠个别、片面的书面材料，导致具体行政行为的主要事实认定不清、主要证据不足，在诉讼过程中因此而败诉。如２０１３年镇平县国土资源局土地出让金征收行政诉讼系列案件中，镇平县国土资源局对行政征收对象为个人还是房地产开发公司的基本事实未予查清判明，并且与规划主管部门协作配合不够。该系列案中，规划部门在出具规划条件变更的情况说明时，没有将建设单位或者土地使用者的有关情况一并告知，并提供相应文件，使土地主管部门未能掌握充分的证据材料，而土地主管部门又没有依法主动调查核实，听取被征收人的陈述和申辩，因而导致其所作出行政征收决定由于缺乏充分的事实基础而被撤销。
（二）不履行法定职责。２０１３年政府部门因不履行法定职责败诉的案件虽较２０１２年有所减少，但仍占全部败诉案件的 １１％左右，主要有三种情况，一是纯粹不作为，对当事人要求查处违法行为的请求既不积极履行查处职责，也不加以回复；二是拖延履行，采用推诿、拖延的方式逃避或延期履行职责，如法律要求在一个月内履行职责，但主管部门却拖延一年后才给予答复；三是不正确履行，如当事人要求查处违法行为，主管部门调查取证后认为不构成违法行为而不予处理，但事实上确实存在违法行为。
（三）违反法定程序。根据行政法治的基本要求，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当法律程序原则包括三个基本要求：第一，任何人不应成为自己案件的法官；第二，说明理由；第三，任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。在行政诉讼案件中，有些行政机关作出行政决定时，由于忽视了应当遵守的正当程序，没有给相对人陈述申辩的机会，没有听取相对人的意见而导致败诉。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔２００４〕１０号）规定了程序正当原则，即“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，这一规定需要我市各级行政执法机关在行政执法活动中严格予以贯彻。
（四）行政裁量权不适当行使。不适当行使自由裁量权的行政行为一般表面上合法，但合理性存在较大问题，行政行为实质上不公正，从而导致败诉。一是行政处罚与相对人的违法行为不相适应，明显偏重或者偏轻。二是同样情况没有同等对待。比如治安案件中，双方违法情节相似，伤情同等，公安机关给予一方拘留，另一方给予警告或者不予处罚，显失公正。三是执法过程中滥用裁量权，裁量动机不合法，考虑了谋取私利、亲朋关系、有意刁难或者其他不正当的目的，这也是工作作风不正之体现。
（五）理解及适用法律不当。主要表现为：一是不能准确把握立法本意，机械适用法律，对行政相对人行为定性错误。二是违反法律适用的基本原则，在下位法与上位法冲突时适用下位法，甚至适用明显违法的低层级规范性文件。三是忽视适用作为重要执法依据的《河南省行政机关执法条例》。四是适用已经失效的法律、法规。五是引用法律依据不详细、不具体，没有引用到应当适用的法律法规的条款项目等。
（六）非诉行政执行案件审查中发现的问题。一是有的行政机关欠缺催告程序。行政机关在申请人民法院强制执行前，应当先向当事人发出通知，要求和督促其自觉履行行政决定。 催告程序是行政机关申请人民法院强制执行前一个重要的必经程序，不能遗漏。二是有的行政机关行政决定文书没有依法送达。行政决定一经作出即产生法律效力，但是行政决定不送达，则不对行政相对人生效。所以，行政决定只有依法送达给行政相对人，才产生执行力，否则只产生对行政机关自己的确定力。未经依法送达的行政决定，法院依法是不予执行的。三是有的行政机关强制执行申请书填写不规范，欠缺实质性内容。行政机关强制执行申请书不仅要表明行政机关申请执行的意向，而且要载明与执行有关的事项和内容。包括申请执行的行政机关名称、法定代表人；被执行人的姓名（名称）、住址、联系方式；作出具体行政行为的主要过程；被执行人的违法事实及其证据；适用的法律、法规、规章等；行政决定的主要内容；拒不履行义务的事实和证据；义务人应当依法履行的义务，需要执行的标的物的名称、数量及所在地；申请执行的法律依据；受理人民法院名称；行政机关领导的签名和加盖该机关印章，并注明日期；申请执行的时间，据以执行的法律文书的文号等。四是有的行政机关申请人民法院强制执行没有在法定期限内提出，而导致人民法院裁定不予执行。《行政强制法》规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《行政强制法》实施后行政机关申请人民法院强制执行的期限由原来的自期限届满之日起１８０日缩短为三个月，不具有行政强制执行权的行政机关应对此给予足够的重视。对上述这些问题，我院在非诉行政执行案件审查过程中都及时反馈给申请执行人，希望全市行政执法机关能够举一反三，严格按照《行政强制法》的规定，使行政决定符合事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备的要求并依法及时申请强制执行。
三、对我市行政机关领导干部和行政执法人员法治思维培养与法治方法运用的建议
自我国建设法治政府的目标确立以来，通过开展领导干部的普法、学法、用法等活动，领导干部的依法行政意识不断增强。然而，通过考察近几年我市行政执法和行政诉讼实践，一些行政机关违法行政的现象还比较普遍。究其原因，推进法治政府建设的障碍，已经不再只是行政机关工作人员的法律知识的匮乏，而是在行政管理过程中，一些行政机关干部还没有真正形成依法行政的思维方式，即使形式上能做到依法行政，但实质上还是以政治思维、经济思维乃至人治思维的取向占主导。
党的十八大报告指出：法治是治国理政的基本方式，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》把“依法办事原则”作为选拔任用党政领导干部必须坚持的原则，把“依法办事”作为党政领导干部应当具备的基本条件之一。法治思维的培养与依法办事的能力已经成为现代党政领导干部必备的素质之一，其重要性不言而喻。
（一）法治与法治思维内涵。法治是规则之治，法治作为一种社会治理方式，必须有与其相对应的思维方式。因此，依法行政，建设法治政府，必须有一种与之相适应的行政法治思维方式融入领导干部的行政管理活动之中。法治思维要求，作为公务员，特别是领导干部，在行使国家公权力时，无论是决策，还是执行，或者是解决纠纷，基于法治思维，都应当遵守目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法的原则，并在整个决策、执行和解决纠纷的过程中随时审视其行为是否遵守和符合这些原则，在行为过程中如有违反，即应及时主动纠正。
“目的合法”是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为（包括执行行为和解决纠纷），应符合法律、法规明示或暗含的目的。“权限合法”是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，应符合法律、法规为之确定的权限。“内容合法”是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。公权力行为要做到内容合法，行为者不仅要熟悉法律的具体规范，而且要了解和把握法律的原则、精神。“手段合法”是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，其运用的方式、采取的措施应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。法治思维要求公权力行为不仅要目的合法，而且手段也要合法。一些公权力行使者往往对手段合法的要求不以为然，认为只要目的合法、目的正当，至于采取什么手段达到目的可以不予计较。“程序合法”是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律、法规的规定（即法定程序）和正当程序的要求。
（二）培养法治思维需要树立五种意识。领导干部用法治思维进行行政管理，就是要求其在行政过程中用行政法治的思维方式指引自己的行政管理活动，从而形成依法行政的工作习惯和行为取向。
一要用“依良法行政”理念指引行政活动。领导干部在行政活动中应时刻养成依良法行政的思维习惯和方法。其一，在对待权力与法的关系上，要形成法大于权、法高于权的稳定的价值取向和心态，要依法行政，而不是依领导意志行政。其二，在行政决策、执行过程中，要做到合法性思维、政治思维和经济思维相统一。领导干部在作出决策和选择行动方案时，要做到“即使它被认为在政治上是有利的，在经济上是有益的，在道德上是善的，只要它不具备合法性基础，就必须将其排除在选择范围之外”。比如，地方政府不能为了政绩和片面追求ＧＤＰ而制定与法律法规相冲突的地方规章与政策，甚至实行地方保护和区域封锁。
二要用民主行政精神指引行政活动。行政管理的公益性和行政权的强制力使行政行为具有单方性和强制性，容易造成实践中领导干部的独断专行，而忽视公众的参与、协商与合作，这样容易使行政行为缺乏正当性、合理性和科学性，也使行政相对人难以信服与接受。因此，在行政管理中，领导干部要有公众参与意识，不管是行政决策还是具体执法活动，都要尊重公众的话语权，要形成民主行政的精神，在处理政府意志与公众意志的关系上，形成一种协商与合作的观念。具体来说，就是要求领导干部在民主行政精神的指引下，在行政决策与行政执法实践中，采取行政听证、座谈、征求意见、听取陈述和申辩等行政方式，善于用公众意见约束自己的行政决定，从而增强行政行为的科学性、正当性、合理性和可接受性。
三要用权力有限和权利本位思想指引行政活动。行政管理活动，很多时候都是权力与权利的博弈过程，其最终结果应该是实现政府与公民的双赢。这就要求领导干部在行政管理过程中，要正确处理政府权力与公民权利的关系。行政权追根溯源来源于公民权利，公民授权的目的是要求行政机关管理好社会公共事务，创造、集合并合理分配公共产品，保护和实现公民的各种合法权益，为公民谋福祉。因此，领导干部在行政管理中，要形成权利是本源、权利是目的、权力是手段、权力有边界的思维倾向，并以此指引行政实践，依法行使公民授予的权力，这样才会真正做到权为民所用、利为民所谋，才不会以权谋私和恣意侵害公民权利。
四要用责任行政观念指引行政活动。责任行政是行政法治的基础，责任行政观念是法治思维的基本要素。公权力的产生是以承担职责为前提的。行政机关要形成有权就有责、滥权则担责、侵权要赔偿的意识，养成依法用权、秉公用权的行政习惯。领导干部要形成责任意识，要敢于担当责任，要确保失职渎职时相应的法律责任承担到位。领导干部对待所属部门或者下级行政机关的违法或者不当行政行为问题，也必须实事求是、有错必纠，责令其承担相应的法律责任。
五要用正当程序意识指引行政活动。通过信息公开、公众参与、回避、说明理由、听取陈述和申辩等程序，可以使行政权力在阳光下运行，听取公众的意见，接受公众的监督，从而防止滥用职权、以权谋私。因此，领导干部必须遵守正当程序原则，养成遵守法定程序的行政方式和习惯，行政决策应有公众参与的过程，行政决定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外应向社会公开，作出影响行政相对人权益尤其是对相对人不利的行政行为时，要对其说明理由、听取申辩、告知权利，听取行政相对人的意见等。
（三）法治方法的运用规则及要求。法治方法是领导干部治国理政的最重要的手段，法治思维要求法治方法的运用必须遵循一定规则。这些规则主要包括优先适用规则、协调适用规则、比例原则、程序制约规则。
优先适用规则是指相应事项的处理既有法治方法可以适用，又有其他手段可以适用时，应优先适用法治方法。根据“优先适用规则”，运用公权力解决社会矛盾和争议，应首选法律手段。只有在适用法律手段的条件不具备或者法律手段已经用尽，但争议尚未解决的情况下，才应选择法律手段以外的手段。但是目前我们一些地方的领导干部在处理解决社会矛盾、争议时，往往不是首先选择法律手段，而是首先选择信访、领导批示、办公会议研究和发布“会议纪要”等非法律手段或法律性较低的手段。当然，优先适用法律手段只是一项原则性而非绝对性规则，在某些特定情形下，为了最有效地实现实质正义，也可能需要先适用一些必要的非法律手段或者同时适用一些的法律手段和非法律手段。
协调适用规则是指相应事项的处理有多种手段（包括多种法律手段）可以适用时，在必要时可以综合适用，并协调这些手段之间的相互关系，以求取得最佳的处理效果。例如，市、区政府及其城管部门处理摊贩占道经营，影响交通、安全、秩序、市容、卫生的问题时，其可运用的手段就有多种，如制定法规、规章、规范性文件规范摊贩和城管的行为，对违法摊贩采取行政处罚、行政强制措施、建立集贸市场，安排和引导摊贩集中经营、租门面经营、开办早市、晚市，让摊贩限时限地点经营等。对于这类事项，领导干部应该采取综合手段进行治理，尽管处罚和强制是可选择的重要和必要的法律手段之一，不能仅仅只想到处罚和强制，而应统筹管与治，疏与堵的关系，充分考虑适用标本兼治，综合治理的手段和方法。
比例原则是指在领导干部处理相应事项和相关问题时，选择适用的法律手段或其他手段的强度要与所处理的问题和事项的性质相适应、成比例，不能“高射炮打蚊子”。在处理相应事项和相关问题有多种手段（包括多种法律手段）可以选择时，一般应选择对行政相对人权益损害最小的手段。例如，对具有某种违法行为的企业，法律规定了多种制裁手段罚款、停业整顿、吊销证照、关闭。显然，前两种手段对行政相对人权益损害较小，后两种手段对行政相对人权益损害很大，相当于判该企业“死刑”。如果相应企业的违法行为不是极为严重、恶劣，对社会公共利益不具有严重紧迫的威胁，那么执法机关就不应该选择后两种制裁手段（吊销证照、关闭），而应选择前两种手段（罚款、停业整顿）。
程序制约规则是指领导干部处理相应事项和相关问题，无论选择何种方法，即使是法治方法，都应严格遵守法定程序或正当程序，受程序制约。例如，政府制定规章和规范性文件无疑是法律手段，制定规章有法定程序规范，制定机关必须遵守《立法法》和《规章制定程序条例》所规定的程序。制定规范性文件目前尚无全国统一的法定程序规范，制定机关则应遵守正当程序，如通过座谈会、论证会、听证会听取社会公众和专家学者的意见、事前进行必要性、合法性、可行性审查、论证等。又如，行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政确认、行政裁决等均是法律手段，前三者有法定程序规范，行政执法机关必须遵守《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》规定的程序。而后三者目前尚无全国统一的法定程序规范，行政执法机关应当遵守相关正当程序的要求，努力兼顾合法行政与合理行政的有机统一。
