２０１４年，在党委领导、人大监督、政府支持、政协民主监督和社会各界的关心支持下，全市法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，充分发挥行政审判职能作用，妥善化解行政争议，着力保护当事人诉讼权利，着力提高行政审判公信力，为我市改革发展稳定提供了有力的司法保障。为了深入推进法治南阳建设进程，不断提高行政机关依法行政水平，我院对２０１４年全市法院审理的行政案件进行了分析总结，并针对发现的问题提出了改进建议，现将有关情况报告如下：
一、２０１４年全市法院行政案件总体情况
（一）依法受理各类行政案件，行政相对人的诉权得到有效保护
２０１４年，全市法院新收各类一审行政案件９７７件，其中土地管理、房产登记等传统类型案件约占新收案件数的６９．６％，金融类、环境保护类、信息电讯类和税务类等其他案件均有涉及，约占新收案件数的３０．４％。案件类型的多元化不仅表明行政审判所涉及的行政管理领域日益广泛，也反映出行政相对人参与社会公共管理的热情和对自身合法权益的关注程度越来越高。
（二）依法行使行政审判权，充分发挥行政审判职能作用
２０１４年全市法院新收和旧存一审行政案件共１１１５件，审结９８１件，结案率审结案件数／（新收案件数＋旧存案件数）为８７．９８％。以准许撤诉、驳回起诉、移送、终结等裁定方式结案７５３件，占７６．８％，其中裁定准许原告撤诉７１３件，占７２．７％，表明超过七成的行政争议得到协调解决；裁定驳回原告起诉３６件，占４％，表明少量行政争议因不符合立案条件而不能进入司法审查程序。以撤销、确认违法、驳回诉讼请求等判决方式结案２３８件，占２４．３％，其中行政机关败诉１３７件，比２０１３年增加２７件，增幅为２４．５％，行政机关一审败诉率（一审判决败诉案件数／一审结案数）为１４％；行政机关直接败诉率（一审判决败诉案件数／一审判决案件数）为５７．６％，与２０１３年５８％的直接败诉率基本持平，司法审查的监督职能得到较好发挥。
（三）积极推进行政案件异地管辖制度改革，不断提升司法公信力
行政案件异地管辖是指上级法院将下级法院管辖的一审行政案件，指定其他下级法院管辖的制度。２０１４年５月，河南省高级人民法院出台《关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》，将以南阳市人民政府为被告的一审行政诉讼案件交由平顶山市中级人民法院管辖。截至２０１４年１２月，平顶山市中级人民法院共审理以南阳市人民政府为被告的案件３件，案件类型涉及土地管理、履行法定职责和信息公开，其中判决政府败诉１件，败诉率为３３．３％。２０１４年５月以来，我院在全市探索了行政诉讼案件异地指定管辖工作，制定了《关于完善行政诉讼案件异地指定管辖制度的意见》。截至２０１４年１２月，全市法院共受理异地管辖行政案件１５８件，一审审结异地管辖案件１３４件，其中判决行政机关败诉８１件，占６０％，与２０１３年全市５８％的行政机关直接败诉率相比，上升２个百分点。不服一审裁判提起上诉的案件４６件，上诉率由实施异地管辖制度之前的６２．２％下降到３４．３％。这说明群众对行政审判公正性的信心增强，行政审判司法公信力和权威性得到提升，“县法院审不了县政府”的问题得到一定程度的解决。
（四）涉诉行政信访案件数量持续下降，法治化解决争议的局面正在形成
２０１４年，我市行政诉讼中“信访不信法”现象进一步减少，行政诉讼信访案件数同比下降近５个百分点，赴京、赴省行政信访案件数同比下降３５％。我们在努力强化行政审判职能作用的基础上，积极采用案外协调、借力协调等方法，通过与行政机关的沟通互动，搭建预防和化解行政争议的平台，共同化解行政纠纷，有效缓解信访压力。越来越多的群众愿意通过法定渠道和方式维护合法权益，维权更加理性，能够在法定期限内依法起诉，在案件审理中依法举证、陈述抗辩。公民、法人和其他组织在行政机关查处违法行为等行政执法活动中更加注重举证权利和作证义务，全社会厉行法治的积极性和主动性正在增强。
同时，全市法院围绕中心城区“两度两力”提升和“美丽城镇”、“美丽乡村”建设，妥善处理涉及“城中村”改造、中心城区内河治理、保障性住房建设等案件３２６件，协助党委政府处置、化解土地征收及城乡拆违等工作难题１１５次，为党委政府当好参谋、排忧解难。
二、行政机关在行政执法与行政诉讼过程中存在的问题
２０１４年，我市各级行政机关坚持严格执法，积极履行法定职责，依法行政能力不断增强。但从行政诉讼情况看，行政执法和行政诉讼方面仍然存在一些问题，需要引起重视。
（一）行政执法中存在的主要问题
１．行政不作为、慢作为、乱作为等情形依然不同程度地存在。主要有三种情况，一是怠于履行职责，亦称纯粹不作为。一些行政机关对当事人的请求既不积极履行职责，也不予以回复，这种情形多出现在起诉信息公开和行政复议案件中。二是拖延履行，亦称慢作为。即采用推诿、拖延等方式逃避履行职责。如法律规定在两个月内履行职责，而没有在法定期间内处理，有的甚至拖延一年后才给予答复。三是不正确履行或不彻底作为，也称乱作为。行政机关没有按照当事人的请求、依照法律法规规定合理地作出行政行为。
２．部分行政行为违反法定程序。遵守法定程序，是行政法律、法规的明确要求。特别是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔２００４〕１０号）和《河南省行政机关执法条例》也都对此作有详尽规定。但重实体、轻程序依然是行政执法中较为普遍的问题，主要表现为违反正当程序原则。一是剥夺利害关系人的参与权。如有的行政机关作出对利害关系人不利的行政决定时，不通知利害关系人参加，无形中剥夺了利害关系人参与行政程序和提交证据的权利。如有的土地管理部门在作出征收土地出让金行政决定时，没有事先听取被征收人的陈述和申辩，导致相关征收决定被法院以程序严重违法为由判决撤销。二是剥夺或变相剥夺行政相对人的陈述、申辩权。有的行政机关作出行政处罚时虽告知相对人依法享有陈述、申辩权，但未按规定切实保障相对人行使权利，或者不给相对人行使此项权利的时间和机会。三是执法程序不规范的情况仍不同程度存在。有的行政执法部门不是调查取证后作出处理决定，而是先决定后取证；更有甚者，有的行政执法部门不做调查就直接作出处理决定；有的行政执法部门文书送达不规范，严重影响到行政行为的法律效力，导致当事人无法及时行使救济权。
３．有的行政机关明显不当地行使行政自由裁量权。主要表现在：一是滥用或放弃裁量权，致使行政处罚与行为的违法性不相适应，明显偏重或者偏轻。如有的执法部门对违法行为不考虑具体情节，不教育引导，一律顶格处罚。有的部门在处罚幅度与被处罚行为的危害性方面明显不成比例。二是同样情况没有同等对待，行政行为作出时考虑了不应当考虑的因素，或应当考虑的因素而没有考虑。比如“同案不同罚”、“同事不同办”，还有的在相同条件下，行政机关有的给予许可或者登记，有的则不予许可或登记等。三是部分行政机关以罚代管，不是积极行使行政管理职权，注重事前监管，而是待违法行为既成事实后，为逃避责任或应付差事而作出处罚，一罚了事。这也是怠政懒政的另一种表现形式。
（二）行政机关在行政诉讼中存在的主要问题
１．行政执法与行政诉讼缺乏有效衔接配合。一是一些行政机关在作出行政行为时辩法析理不够，不注重结合事实和法律来说明理由，当行政相对人提出质疑时，一些行政执法人员不是耐心细致地答疑释惑、平等沟通，而是简单地动员当事人对行政行为提起行政复议或者诉讼。二是一些行政争议需要行政机关配合法院做好协调工作。从已经和正在进入行政诉讼程序的一些行政争议来看，仅仅适用裁判手段并不能有效解决问题。特别是一些体制转轨和经济转型时期所形成的社会矛盾，更需要行政机关把握好矛盾处理的最佳时机，配合好法院的协调工作，不能简单地认为争议到了法院，就与政府无关。因此，在裁判之外通过协调等手段化解社会矛盾，是审判机关和行政机关需要共同担当的重大政治责任。三是一些行政机关申请法院强制执行的案件在行政管理上存在监管空档。特别是一些违法占地建房需要拆除、违章建筑需要拆除的案件，有的土地或规划部门在行政执法过程中存在不作为、慢作为、乱作为的问题，对违法行为事前监控重视不够或处理不及时，往往待违法占地、违法建筑已经既成事实，甚至搬迁入住之后才作出行政处罚，然后才申请法院强制执行。有的虽然及时作出了处罚，但在申请法院执行之前出现监控脱节或监管空档，其结果是非但违法行为没有及时得到制止或纠正，反而使违法行为形成既成事实，加大了执行难度，增加了矛盾激化的风险。
２．应诉态度消极。有的行政机关还不能正确认识行政诉讼的意义和功能，认为法院审理“民告官”的案件是给政府添乱添麻烦。有的行政机关即使被诉行政行为违法，也不愿意为化解矛盾而作出让步。有的行政机关固执坚持自己的法律判断，主观认为被诉行政行为没有问题，或认为自己不是适格被告，或以证据档案卷宗丢失、无法借出等为由，不积极应诉答辩。
３．举证不按时、不充分。根据新修订的《行政诉讼法》，被告行政机关应当在收到起诉状副本之日起十五日内（原为十日），提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。一些行政机关不能做到在法定期限内提交证据，或不提交全部证据，而是凭主观意愿对提交证据的范围进行取舍；已经提交的证据在法庭质证时不出示，开庭质证时不携带证据原件原本等。有些行政机关作出的行政行为本身是合法的，但却由于举证方面存在问题而导致败诉。
４．对行政首长出庭制度重视不够、出庭人员应诉经验不足。一是对我市行政首长出庭应诉制度没有引起重视，南阳市人民政府宛政〔２００８〕５０号《南阳市行政首长出庭应诉暂行规定》第八条列举的行政首长应当出庭的六种情形在实践中没有得到落实。去年我市行政首长出庭应诉率还不足１０％，这一比率低于全省平均水平，与郑州市９０％以上的出庭应诉率相比差距更大。二是部分出庭应诉的行政机关法制部门工作人员仍然缺乏必要的应诉常识。例如，委托手续不全、格式不规范；因其并非作出被诉行政行为的直接相关人员，庭前也未作充分的准备，对案件事实了解得不够清楚；对庭审程序不够了解，混淆法庭调查和辩论的功能，影响庭审质量和效率；有的未能充分掌握被诉行政行为的法律依据和相关诉讼法律规定，缺乏调查辩论的针对性和语言的规范性。
５．司法建议反馈率低、执行生效裁判不够积极。２０１４年市中级法院共向行政机关发送司法建议５份，仅有２份得到行政机关书面反馈，正式反馈率不到一半，与其他省辖市相比还存在较大差距。一些司法建议得不到答复、落不到实处，影响了其作用的充分发挥。一些案件中，法院判决行政机关在一定期限内履行相应法定职责或给付金钱义务，大部分行政机关都能全面履行，但有的存在超期限履行情形，有的一直拖延履行直至法院强制执行，有的行政机关更是重复作出与法院生效判决相矛盾的行政行为。
三、关于进一步促进法治南阳建设、推进行政争议实质性化解的建议
法治南阳建设是全市经济社会持续健康发展的重要保障。只有各方面的发展实现法治化，才能保证发展的规范性与持续性。政府作为南阳发展的推动者、引导者，法治政府建设无疑是法治南阳建设的重中之重。同时，对于发展过程中引发的行政纠纷，只有运用法治手段及时、妥善、实质性地解决，有效避免矛盾的叠加累积，才能为南阳的经济社会发展营造和谐稳定的环境。
党的十八届三中、四中全会在肯定法治政府建设的重要性的同时，明确强调了加强行政审判工作的重要性。２５年的行政诉讼实践充分说明，行政诉讼制度是新时期民主政治的重要机制之一，是畅通和规范群众诉求表达的重要渠道。行政审判肩负规范与治理的功能，既是民主法治的晴雨表，也是社会和谐的稳定器。行政审判工作的开展情况，直接反映了一个地方法治状态的形成进度、政治文明的建设速度以及公民权利的保障程度。
２０１４年１１月１日，全国人大常委会第一次对《行政诉讼法》进行了修订，修订后的新《行政诉讼法》将于２０１５年５月１日起施行。此次修订对其立法宗旨、案件管辖、受理范围、裁判方式、行政机关法律责任等都作了新的规定，进一步完善了我国行政诉讼制度。这些变化必将对行政审判和行政执法工作产生重大而深远的影响。为此，结合我市法院在行政案件司法审查中发现的主要问题，就进一步促进法治南阳建设、推进行政争议的实质性解决，全面正确实施新《行政诉讼法》，我们建议重点做好以下工作：
（一）提高行政机关依法行政水平
１．提高运用法治思维和法治方式认识问题、解决问题的能力。党的十八大指出，法治是治国理政的基本方式。要全面推进依法治国，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。我市的经济社会发展涉及深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定等方方面面，这些工作千头万绪、纷繁复杂，需要运用法治思维和法治方式予以谋划与决策，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。（１）运用法治思维和法治方式保障科学决策、民主决策。重大决策严格按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序作出。需要听证的，应组织听证。论证过程中必要时，可征求司法机关的意见，借鉴其司法经验和对法律适用问题的理解。（２）运用法治思维和法治方式规范行政执法。增强规则意识，在法律框架内开展工作、解决问题，努力提高社会管理法治化水平，以法律规则规范社会行为，促进矛盾化解，保障社会和谐。增强程序意识，严格按照法定程序办事，努力克服“重实体轻程序”的观念。（３）运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷。畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障的渠道，积极将矛盾纠纷引入到行政调解、行政复议、行政诉讼等法治途径进行解决，引导群众依法理性地维护合法权益。
２．严格按照法定职权和正当程序依法行政。行政机关依法享有行政管理权和行政裁量权，但是“有权不可任性”，需要在法律规定的框架内严格根据法定职责和程序依法用权。（１）增强职权法定意识。秉承“法无授权不可为、法定职责必须为”的准则，行政机关必须在法律范围内活动，以法律为行为准则，不得与上位法的强制性规定相抵触，并提高规范性文件的质量，明确行政职权划分，理顺行政管理体制，从源头上规范行政行为。（２）增强正当程序意识。在作出行政行为时，要努力避免缺少、颠倒、滥用程序或超过法定期限的现象发生，并注意保障行政相对人的程序参与权，使行政执法兼顾实体正义和程序正义。（３）增强合理行政意识。要综合考虑影响案件处理的各种因素，公平平等对待各方当事人，积极运用协调、疏导、释明等多种手段，通过程序的公正性和实体处理的适当性，增强执法结果的说服力。（４）增强证据意识。案件事实的认定必须建立在证据的基础之上，要认真、严格地按照法定程序、方式和形式进行调查取证，注意证据的规范制作和妥善保存，认真审查核实相关证据材料，确保证据的真实性、合法性和关联性。（５）增强执法为民意识。要在执法过程中认真践行群众路线，严格依法行使职权，切实解决人民群众的合法诉求和利益关切，坚决杜绝怠于履行法定职责的情形。（６）增强行政文书规范意识。要规范法律文书的格式和用语，确保法律文书内容的完整性和合法性，不要遗漏法律规定应当载明的事项，尤其是法定告知事项：即行政机关作出行政行为的事实、理由和法律依据，当事人享有的权利以及救济途径和期限等。
３．重视与民生密切相关的行政执法工作。（１）处理好服务中心工作和保障民生的关系。在重点工程和城镇化建设等工作中，要以依法行政保障中心工作的顺利实施，维护人民群众的切实利益，不能片面理解“服务中心工作”而忽视行政相对人的合法权益，不能片面强调行政效率而忽视依法行政。（２）健全和规范诉求表达机制。畅通群众表达利益诉求的渠道，通过听证、征询意见等多种方式，强化行政决策和行政执法的公众参与。（３）增强统筹协调的能力。充分考虑各方的利益诉求，善于寻求各方利益的平衡点，注重解决群众的实际问题。
４．加大依法行政的学习和培训力度。（１）围绕程序和证据开展依法行政的学习培训，不断细化、分解执法过程中的各个程序环节，明确每个环节的具体工作要求，重视培养工作人员的程序意识，并重点学习证据的调查和举证的相关法律要求。（２）围绕新颁布的法律法规开展依法行政学习培训，重点学习新《行政诉讼法》、《行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《政府信息公开条例》等法律法规，及时更新法律知识，做好处理相关事务的法律知识储备。（３）围绕行政诉讼中发现的普遍性问题和新型问题开展学习培训，增强培训的针对性和实际效果。
５．强化行政绩效考核体系和执法责任制。习近平总书记指出：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”新《行政诉讼法》第六十六条规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”新的法律赋予了人民法院更加有为的使命和责任，更对行政机关严格依法行使行政职权提出了新的更高的要求。为此，我们建议：（１）把依法行政作为重要考核指标纳入行政绩效考核体系，科学合理地设置考核的内容、方式和权重。（２）把不依法行政列为行政执法责任追究的范围，对不履行或拖延履行法定职责或在违法行政行为中存在重大过失的相关人员进行责任追究。（３）把行政机关工作人员的依法行政情况作为奖惩、晋升、公务员年度考评等综合评价的重要参考。
（二）强化行政机关诉讼参与能力建设
１．完善行政机关负责人出庭应诉制度。２００８年，南阳市人民政府专门出台了《南阳市行政首长出庭应诉暂行规定》，此后行政机关领导出庭数量明显增多，但各县区之间发展不平衡，市级行政机关领导出庭应诉工作相对滞后，未能形成市级带动县级的示范效应，整体出庭应诉率还不高。新《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭应诉已经成为一项刚性的法律制度确定下来，我们建议从以下方面完善行政机关负责人出庭应诉制度：（１）站位高点，把该制度定位于推动普遍性问题的制度化和实质性解决上。（２）突出重点，把行政机关负责人出庭应诉的案件范围限定于具有典型示范效应的案件，具有重大社会影响或社会关注度高的案件以及每年度本机关首例行政诉讼案件等，并根据上年度本机关行政诉讼案件数量确定负责人出庭应诉的比例。（３）强化责任，把行政机关负责人出庭与否等情况及时向政府相关部门通报，同时把负责人是否出庭应诉以及执行法院裁判、支持法院工作的情况纳入行政机关行政绩效考核体系。
２．加强相应工作人员出庭应诉能力建设。行政诉讼中行政机关的应诉水平对于行政执法和行政审判都有至关重要的影响。行政机关应诉能力高，能够在行政诉讼中充分展现行政机关的依法行政能力，向行政相对人展示行政行为的合法性，化解当事人不满，妥善解决行政纠纷避免不必要的败诉。行政案件中行政机关胜诉与否，不仅仅是行政执法过程中是否做到了认定事实清楚，适用法律正确，行政程序正当，还与行政机关应诉的能力有关。行政机关的应诉能力在答辩阶段、庭审阶段、协调和解阶段均需要充分地发挥。在司法审查中，行政机关在诉讼中对于原告主体资格、起诉期限举证、利害关系认定、证据及时提交、庭审答辩技能、配合协调和解等方面的诉讼能力都非常重要。我们建议，全市各级政府和行政执法部门在以下几个方面加强出庭应诉能力建设：
——诉讼材料需准备充分。（１）要在法定举证期限内提交证据材料；（２）答辩状需针对原告诉讼请求、事实和理由一一作出回应且事实清楚、依据充分、条理明晰；（３）证据材料需装订整齐、罗列清楚，制作证据清单，能列明证据、证明内容及来源，所列证据对应目录页码，证据材料能反映所作行政行为的全过程，事实、法律依据完整有序；（４）庭前按时提交法定代表人身份证明书、授权委托书、组织机构代码证，不随意变更出庭人员。
——认真对待出庭应诉。（１）按时出庭不迟到；（２）着装规范得体，不穿拖鞋、短裤出庭；（３）遵守法庭秩序，不随意进出法庭、交头接耳、接听手机，态度端正；（４）服从法庭指挥，只陈述与案件相关事实、观点，不与对方当事人及代理人作无谓争论；（５）陈述观点明确流畅，法言法语，不过多重复；（６）能坚持原则立场，有理有据，冷静克制，有礼有节。
３．积极组织庭审观摩。参与庭审是最为便捷和有效的法治教育方式。建议我市行政执法机关及时与法院沟通信息，选择具有典型示范效应以及具有重大社会影响的案件，组织本机关负责相关工作的部门领导和具体工作人员旁听案件审理。一方面，可以总结执法过程中的频发问题，举一反三，在以后工作中注意避免。另一方面，可以了解庭审流程，学习应诉经验和辩论技能，增强运用法治话语与人民群众沟通的能力。
４．认真落实司法建议反馈制度，依法执行法院生效裁判。司法建议是法院在行政审判过程中对发现的行政机关在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在的重大问题提出的法律性意见，对于促进行政机关加强管理、堵塞漏洞、规范行为、改进工作具有重大意义。针对司法建议，行政机关应当高度重视，认真研究司法建议指出的问题，落实相关处理建议，并及时反馈处理结果或处理方案。执行法院生效裁判不仅涉及到政府公信力建设问题，也是政府依法办事的重要体现。为解决当前行政机关不执行法院裁判的问题，新《行政诉讼法》第九十六条赋予人民法院对拒绝履行裁判的行政机关施以更加严厉制裁的权力。建议我市各级政府高度重视法院生效裁判的执行，在规定的期限内依法、及时、充分地履行裁判所课予的义务，努力建设服务政府、诚信政府、法治政府和责任政府。
