【裁判要旨】

    村组长在协助政府拆迁中，为村民出具虚假证明，使其违法建造的房屋被列入拆迁补偿范围，从而骗取拆迁补偿款的，构成玩忽职守罪。

    案号  一审：（2013）南宛刑初字第493号

    【案情】

    公诉机关：南阳市宛城区人民检察院。

    被告人：张法学。

    南阳市宛城区人民法院经审理查明：2009年8月至12月，在南阳市“中州西路许庄段”拆迁过程中，时任南阳市高新区百里奚街道办事处许庄社区许东组组长的被告人张法学，在没有对王成林等八户涉迁房屋认真审查核实的情况下，把王成林等人突击建造的房屋认定为老房屋，在王成林等八户涉迁房屋的组、村、社区三级证明上先行签名予以确认，后王成林等八户涉迁房屋分别在村部和社区签字盖章确认，并与南阳市拆迁安置建设开发公司签订拆迁补偿协议书，最终使王成林等8人违章建造的房屋获取拆迁补偿，骗取拆迁补偿款248万余元，给国家造成重大经济损失。王成林等人以诈骗罪被追究了刑事责任。

    另查明，根据宛政【2009】41号文件《南阳市中心城区房屋拆迁货币补偿及房屋附属设施补偿标准规定》及拆迁管理部门的规定，被拆迁房屋无房产证的，需要出具证明，经小组、居委会、办事处、区认定后，按810元/平方米进行补偿。

    【审判】

    南阳市宛城区人民法院认为，被告人张法学身为村基层组织人员，在协助政府拆迁补偿工作中，违反国家法规，不认真履行职责，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。被告人及其辩护人辩称被告人不是国家机关工作人员，没有参与征地拆迁补偿管理和协助人民政府从事其他管理工作，不构成犯罪的辩解，经查，张法学身为许东组组长，在社区书记张全林传达中州路拆迁工作任务后，根据《南阳市中心城区房屋拆迁货币补偿及房屋附属设施补偿标准规定》及拆迁管理部门的规定，负有对被拆迁户是否属本村村民及被拆迁房屋是否属于老房的第一级证明责任，是协助人民政府从事行政管理工作，属于从事公务的人员。被告人未对本案八户涉迁房屋的情况进行认真核实就签字证明，其行为与后续村委、社区和相关机关的不负责行为共同造成了国家财产的损失。根据被告人的犯罪情节和庭审后的认罪情况，结合社区调查报告，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款之规定，判决如下：被告人张法学犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。

    一审宣判以后，被告人未提出上诉，检察院亦未抗诉，判决已发生法律效力。

    【评析】

    近几年来，随着城市现代化的进程加快，城市面积的不断拓展，“城中村”的出现已经悄然改变了某些农村基层组织的管理内容，由于土地征收补偿、房屋拆迁补偿等涉及的巨额财产利益，农村基层组织人员手中的权力的分量越来越重。与上述时代背景形成鲜明对比的是，司法实践中，由于缺乏明确的法律规定，在这类案件的审理中产生了不同的认识。在本案的审理中，存在着两种意见：

    第一种意见认为，被告人张法学构成诈骗罪，因为张法学明知村民的房屋是违章建筑，却违背客观事实，出具虚假证明，使村民的诈骗行为得逞，构成诈骗罪的共犯。

    第二种意见认为，被告人张法学构成玩忽职守罪，而非诈骗罪。因为，张法学为村民出具证明的行为，是其作为组长的一种职务行为，主观上并不是以非法占有为目的，不构成诈骗，而应该是一种职务犯罪行为。

    笔者同意第二种意见，被告人张法学的行为构成玩忽职守罪。

    一、村民小组长能够成为玩忽职守罪的主体。玩忽职守罪，是指国家机关工作人员由于严重不负责任，不履行或者不正确履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。因此，渎职罪的主体是国家机关工作人员，虽然第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《全国人大常委会关于（中华人民共和国刑法）第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定对渎职罪的主体做了扩大解释，即：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职的规定追究刑事责任。”该解释的法理基础是以“职权论” （主体从事的活动是否是公务活动、是否在履行国家机关的管理职能）对 “身份论” （主体是否有国家机关工作人员的名分）做了补充，即主体是否属于国家机关工作人员，身份并不重要，行为人是否享有职权，是否依法履行职责才至关重要。但是，村民小组长能否成为渎职罪的主体仍然存在争议，一种意见认为，按照全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事“七项职能”工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”。但协助与委托的性质不一样，所以村基层组织人员不能成为渎职罪的主体。第二种意见认为，协助是帮助、辅助在农村基层组织人员能否成为渎职罪的主体方面，存在着两种意见，一种意见认为，根据刑法和刑事诉讼法的规定，构成渎职罪的犯罪主体只能为国家机关工作人员。农村基层组织人员在协助政府从事七种行政管理工作属于其他依照法律从事公务的人员，只是起到协助作用，协助与委托的性质不一样，所以认为不能成为渎职罪的主体。另一种意见认为农村基层组织人员协助人民政府从事7种行政管理工作时，实际上是属于“受国家机关（人民政府）委托代表国家机关（人民政府）行使职权的组织中从事公务的人员”，可以构成渎职犯罪的主体。笔者同意第二种意见，村组长如果是行使这“七项职能”，就应该成为职务犯罪的主体。而且实践中，农村基层组织人员在农村土地管理等领域滥用职权、玩忽职守的行为非常严重，严重扰乱了社会管理，造成人民群众的强烈不满和干群矛盾的尖锐对立，从法理和常理上都可以成为渎职罪的主体。

    二、村民小组长在村民房屋证明上签字的行为属于协助人民政府从事的其他行政管理工作。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，其大量的工作在于办理本村的公共事务和公益事业，这些事属于村民自治范围的事，不宜纳入依法从事公务的范围，那么组长在村民房屋证明上签字的行为是属于协助人民政府从事的其他行政管理工作还是属于村民自治范围内的事？首先我们需要厘清该房屋证明的性质和作用。在我国，城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度，城市房屋可以依法进行登记，取得房屋产权证书，而农村房屋由于没有统一的法律法规的规定，一些无法取得房屋产权证书，而由所在村组等部门出具的《农村房屋产权证明》来证明权属情况，这种证明经过层层审核后其性质相当于房产证，起到了对村民以外的人的公示公信作用，使参与交易活动的善意相对人，可以充分信赖公示所表明的物权状况并据此进行交易，而不必再费时费力地去考察交易不动产的实际权力状态，因而交易相对人的利益可以得到最大限度的满足，交易安全也受到了充分的保障，这时，该证明的作用已经不仅限于本村事务，而是和本村以外发生了联系，而在该案中，政府的相关规定又赋予了该证明是房屋所有人获得拆迁补偿的依据，该权利来源于政府，是受政府委托从事的工作，属于协助人民政府从事的其他行政管理工作。

    三、协助政府从事的房屋拆迁行为属于公务行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”该条明确了县级以上政府为房屋征收主体，理清了房屋征收法律关系的性质是行政法律关系，房屋征收是行政主体行使的公共权力，属于公务行为。

    四、农村基层组织人员职务犯罪应引起重视。基层群众自治组织作为国家行政机器的“末梢神经”，它的作用不言而喻。我国的村民委员会的数量比国家机关多很多倍，村民委员会的腐败是原始的、最没有成本的腐败，应该对基层群众自治组织的权力明细化，促进村民自治的健康发展，强化监督，充分发挥相关部门的监督管理作用，特别是要不断完善和细化土地征用中的相关法律法规，加强惩防体系建设，推动职务犯罪预防工作向纵深发展。因为中国农业人口很多，农村基层组织比较庞大，涉农职务犯罪的高发使党和政府的形象受到了影响，不利于社会的稳定。因此，对村基层组织人员犯罪应做进一步明确的解释，使涉农职务犯罪进一步得到查处，有利于办案机关更好的把握涉农职务犯罪法律适用，做到不枉不纵。