《中华人民共和国土地管理法》（下简称《土地法》）第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”
在我院所受理的土地行政案件中（包括行政诉讼案及非诉执行案），近95%的案件都适用本条对违法行为人作出处罚 ，同时在司法实践中，大量的土地行政处罚案件往往因适用本条而被人民法院依法撤销或裁定不予执行。究其因，笔者认为是土地行政管理机关把《土地法》第七十六条当做法宝，无论何事何因，不区分个案具体情况，原文照搬，生拉硬套，又缺乏相应的证据作为支持，当然导致人民法院在审理或审查时，认为土地行政管理机关认定事实不清、适用法律错误。同时，笔者也认为，《土地法》第七十六条在文字标点表述、违法行为后果、违法责任承担等方面也存在一些问题，亟待予以明确、解决，避免因此使土地违法行为不能得到及时有效地处罚处理，而损害国家人民的利益。
《土地法》第七十六条分为两款，第一款是本法条的主要意思，同时也是大量土地行政案件所适用的法律依据，但是笔者认为，该法条第一款的标点符号及表述方法上存在问题，易导致歧义的产生。
该法条第一款可以分为四层意思。第一层意思表示十分清楚，即违法行为人如果存在“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”违法行为，就应当“由县级以上人民政府土地行政主管部门”作为行政主体对违法行为实施行政处罚，并且违法行为人要承担“退还非法占用的土地”的法律后果。
第二层意思又可分为两种情况，一是“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的” 二是“对符合土地利用总体规划的”，该层意思是对第一层意思的细化补充，并且明确出适用该层意思作为处罚依据的前提是“擅自将农用地改为建设用地的”违法行为。在法律后果上明确“对违反土地利用总体规划”的违法行为处以“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的处罚，“对符合土地利用总体规划”的违法行为处以“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。这层意思在实践中是被用到最多的，也是在实践中存在重大争议的，无他，皆因两种违法情形是否都可并处罚款。在“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”和“对符合土地利用总体规划的”两种不同违法情形的表述之间用了逗号，导致一种看法认为两种违法情形都可以并处罚款。另一种看法认为通读《土地法》第七十六条全文，按照汉语正常的表述方式和断句习惯，同时结合《土地法》第七十三条（“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 ”）的表述方式，可以认定并处罚款应当适用于“对符合土地利用总体规划的”违法占地行为。通过对《土地法》第七十三条和第七十六条的对比阅读，可以明确看出，针对不同的违法行为应当适用不同的处罚。第七十三条针对“买卖或者以其他形式非法转让土地的”违法行为，第七十六条针对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”违法行为；前者是通过买卖等形式变更了土地的所有权或使用权，权利主体已经发生了变化，后者是通过不经批准或骗取批准的手段占有或占用土地，而土地的权属并未改变，产生的结果是地上权或地役权等用益物权发生变化。第七十三条在表述完两种违法行为后以分号断句，明确上述两种违法行为“可以并处罚款”；第七十六条在表述完“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”后以逗号断句，表示对该行为及对该行为应处处罚方式已表述完毕，紧接着表述的是“对符合土地利用总体规划的”违法行为及实施该违法行为应当承担的法律后果，即“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。通过以上对比分析，笔者认为适用《土地法》第七十六条对违法行为作出处罚时，只有“对符合土地利用总体规划的”违法行为可以并处罚款。
《土地法》第七十六条第一款的第三、四层意思是违法行为导致的行政处分后果及刑事责任后果；第二款是对第一款意思的补充表述。
综上所述，笔者建议有权机关应当对《土地法》第七十六条进行修改，明确不同违法行为应当承担什么样的法律责任，在语言表述上更加明确与准确，在行文上应当适用分款的形式，避免因表述或标点符号而产生歧义，以更好的维护国家人民的合法利益。
