稿件来源：南阳日报-?��阳网
行政审判是解决行政争议的重要途径，在保护人民群众合法权益，监督行政机关依法行政，保证法律统一正确实施等方面发挥着不可替代的重要作用，对于推进法治国家、法治政府、法治社会建设，促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。2015年，全市法院在党委领导、人大监督、政府支持、政协民主监督和社会各界的关心支持下，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，充分发挥行政审判职能作用，着力提高行政审判公信力，为我市改革发展稳定提供了有力的司法保障。为了持续推进法治南阳建设，不断提高行政机关依法行政水平，我院对2015年全市法院审理的行政案件进行了分析总结，并就相关问题提出了改进建议，现将有关情况报告如下：
一、2015年全市法院行政案件总体情况
（一）认真贯彻执行新修改的行政诉讼法，依法受理行政案件
2015年5月1日，全国人大常委会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定正式实施，为行政审判工作发展创造了历史性机遇。全市法院认真做好实施准备工作，妥善应对新法实施以及立案登记制改革对行政诉讼带来的影响，对依法应该受理的行政案件，做到有案必立、有诉必理，努力从制度上、源头上解决“立案难”问题，为人民群众依法维护自身合法权益敞开大门。新法实施后，行政案件数量大幅增加。2015年5月1日至2015年12月31日，全市法院新收各类一审行政案件914件，几乎相当于2014年全年的收案数，其中：公安管理207件，土地管理97件，房屋登记61件，劳动和社会保障51件，工商行政管理42 件，规划管理29件，地矿林业管理9件，计划生育管理8件，民政管理7件，交通管理5件，房屋征收5件，乡镇政府行政管理24件，共计545件，占新收案件数的59.6%；能源类、医疗卫生类、信息电讯类和教育类等类型案件均有涉及，约占新收案件数的2%，其他案件约占38.4%。案件呈现出三个明显的特点：一是行政案件数量大幅增长，表明立案登记制实施以来，越来越多的公民重视运用法治方式和法律手段来维护自身合法权益；二是案件类型多元化，被诉行政行为涉及的政府工作部门越来越多，行政审判所涉及的行政管理领域日益广泛；三是要求行政机关履行职责类案件增幅明显，在全面推进依法治国的背景下，公民对行政机关履行职责的监督力度越来越大。
（二）依法行使审判权，充分发挥行政审判职能作用
2015年1月1日至2015年12月31日，全市法院新收各类一审行政案件1120件，审结962件，结案率为85.9%。以准许撤诉、驳回起诉、移送、终结等裁定方式结案508件，占结案数的52.8%，其中裁定准许原告撤诉356件，占结案数的37%，表明超过三成的行政争议得到协调化解；裁定驳回原告起诉118件，占结案数的12.3%，表明少量行政争议因不符合行政诉讼起诉条件而不能进入司法审查程序。以撤销、确认违法、驳回诉讼请求等判决方式结案447件，占46.5%，其中行政机关败诉228件，比2014年增加91件，增幅为66.4%，行政机关一审败诉率（一审判决败诉案件数/一审结案数）为23.7%；行政机关直接败诉率（一审判决败诉案件数/一审判决案件数）为51%。行政机关败诉案件数连续三年高位增长，司法监督职能得到有效发挥。
2015年全年一审行政诉讼案件类型一览表
2015年主要被诉行政机关败诉率一览表
（三）主动服务全市中心工作，助推法治南阳建设
全市法院围绕中心城区“两度两力”提升、“双创”等中心工作，积极为内河治理、城中村改造等重大民生项目提供法律意见，妥善处理涉及旧城改造、保障性住房建设等案件129件，协助党委处置、化解土地、房屋征收及城乡拆违等工作难题80余次，为党委当好参谋、排忧解难。2015年以来，全市法院积极做好非诉行政案件的受理审查工作，规范审查程序,强化裁决监督功能,创新非诉行政案件审查与执行，推进“裁执分离”模式，全年审查非诉行政案件1046件，裁定准予执行885件。如我院依法受理的南阳市宛城区政府申请强制执行的房屋征收补偿搬迁案，该案涉及“农运会”及贯通孔明路的重点安置项目，社会影响大，受关注程度高。我院经严格审查后，依法裁定准予强制执行，并裁定由宛城区政府具体负责组织实施。宛城区政府高度重视，周密组织，强力实施。我院派出人员与人大代表、政协委员以及群众代表进行现场监督。该案的依法妥善强制执行，收到良好的社会效果和法律效果。
（四）司法与行政良性互动机制不断巩固，全社会法治化解决争议的共识不断增强
2015年以来，在法治南阳建设不断加强的新形势下，全市法院召开新闻发布会发布典型行政案例20余件；通过座谈会、协调会和法治讲座等形式，加强与行政机关的交流和互动；行政机关不出庭、不应诉、不答辩、不配合行政诉讼的情况减少，支持和配合行政审判工作的情况增多，大量行政纠纷在行政机关的积极配合和努力下得到妥善解决。同时全市法院注重发挥司法引领作用。全市法院在努力强化行政审判职能作用的基础上，积极采用案外协调、借力协调等方法，通过与行政机关的沟通互动，搭建预防和化解行政争议的平台，共同化解行政纠纷。越来越多的群众愿意通过法定渠道和方式维护合法权益，维权更加理性，能够在法定期限内依法起诉，在案件审理中依法举证、陈述抗辩。公民、法人和其他组织在行政机关查处违法行为等行政执法活动中更加注重举证权利和作证义务，全社会崇尚法治的局面正在形成。
二、行政案件异地管辖工作情况
为了贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，落实省法院张立勇院长在南阳调研时提出的“依法公正独立行使审判权、探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求，全市法院进行了行政诉讼案件异地管辖工作的改革。2015年5月，我院在贯彻省法院《行政案件异地管辖补充规定》基础上，制定了《关于行政诉讼案件异地管辖规定》。南阳中院将13个县市区（含邓州市）分为4个司法区域，每个区域内法院实行“推磨式”管辖一审行政案件，出台《异地管辖工作考核办法》，指导全市法院有效开展工作，打造了异地管辖制度改革的升级版。截至2015年年底，基层法院新收的1107件行政诉讼案件全部实行异地审理，有效解决了“县法院审不了当地政府行政案件”的问题。异地管辖方案实施之后，被告行政机关一审案件的直接败诉率达51%，是实施前的2倍；异地管辖原告胜诉率高于本地管辖案件，胜诉率同比增长近10个百分点，上诉率明显低于本地管辖案件。异地管辖有效提升了基层法院依法独立行使审判权的意识，优化了审判资源，统一了裁判尺度，有效维护了行政相对人的合法权益，有力促进了行政机关依法行政。
全市法院通过异地审理行政案件，发现行政执法机关存在的主要问题有：1.依法行政意识淡薄，有的行政机关不愿、不习惯或不善于以法治方式推动发展、解决矛盾、维护稳定。有的行政机关在行政执法过程中对当事人知情权、参与权、表达权、监督权等权利没有给予充分尊重和有效保障。如在房屋征收补偿案件中，征收机关虽然颁布了房屋征收补偿的具体方案，但在执行过程中并未严格依照既定的程序和步骤实施，从而引起被征收人的误解和不满；有的征收补偿决定及相关法律文书未按法定方式送达当事人，引发了纠纷，阻碍了征收补偿工作的顺利进行。2.履职不主动、不到位的情形。一些行政机关法治宣传、监督不到位，执法力度不够，没有将违法行为处置在初始阶段，等到违法行为发生、违法局面已经形成或发生严重后果才予以处理。如土地行政处罚案件中的违法占地问题。有的行政机关认为作出行政处罚决定就等于完成了工作任务，而且在做出处罚决定后，也仅仅是被动等待被执行人自觉履行，未积极主动履行督促和催告义务，案件期限一到就向法院申请强制执行，没有重视事前和事中的监管履职。3.违反法定程序。有的行政机关未履行受理、调查、告知等法定程序，就作出行政决定，剥夺了当事人依法享有的陈述、申辩、申请听证等权利；有的行政机关没有给予法定或合理的时间保障被处罚人行使申辩的权利。4.适用法律错误。有的行政机关在作出行政行为时没有引用法律法规或引用不全面，也有的执法文书没有载明具体的条款项，有的援引了并不适用于该案的法律条款。有的行政机关没有注意到上位法与下位法之间的冲突，适用下位法的规定，致使适用法律错误。5.不履行或拖延履行法定职责。有的行政机关不履行信息公开的法定职责，以各种理由推托公开义务，让当事人在各机关之间奔走；有的行政机关收到当事人的请求后迟迟不作答复，从而引发当事人诉讼；有的行政机关则是对应当受理的行政复议申请不予受理等。
三、行政机关负责人出庭应诉工作情况
2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》第三条第三款明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭应诉已经成为一项刚性的法律制度确定下来，必须得到严格执行。河南省全面推进依法行政工作领导小组、河南省高级人民法院制定的《河南省行政机关负责人出庭应诉规定》（豫依法行政﹝2015﹞2号）第七条也规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，当面听取原告意见，积极化解行政争议，推进本行政机关依法行政工作……不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。2015年5月1日至2015年12月31日，全市共有383件行政案件被告行政机关的负责人出庭应诉，其中厅级负责人出庭1件，县处级负责人出庭10件，乡科级负责人出庭372件。全市行政机关负责人出庭应诉率为38%，比上年度同期增加28个百分点。其中，我院审理的董某等诉信阳市人民政府的行政案件中，信阳市人民政府常务副市长出庭应诉，这是2015年全省法院出庭应诉级别最高的行政机关负责人。从我市行政机关出庭应诉的情况来看，市公安系统行政部门负责人出庭应诉案件比率最高，一些县级公安局行政负责人的出庭应诉比例高达90%以上。市人力资源和社会保障局、市房产管理局也都重视出庭应诉工作，出庭应诉率较高。从县域情况看，唐河县行政机关负责人出庭应诉率最高，达83.3%，镇平县行政机关负责人出庭应诉案件数量最多，有37件；南召县行政机关负责人出庭应诉率最低，为8.8%，其行政机关负责人出庭应诉案件数量也是全市最少，仅有3件。
2015年全市县市区行政机关（不含县级人民政府）负责人一审案件出庭应诉情况
2015年全市县级人民政府负责人一审案件出庭应诉情况
（一）行政机关负责人出庭应诉的意义及成效
1.有助于促进全社会信仰法治、遵从法律。行政机关负责人出庭应诉，可以向社会传递政府和行政机关尊重法律，诚心接受法律监督的强烈信号，也增强了公众通过行政诉讼维护自身合法权益的信心，使行政诉讼逐渐成为用法治方式解决行政纠纷的重要渠道。
2.有利于优化行政审判环境。行政机关负责人出庭应诉，可以有效缓解原告在诉讼中的对立情绪，理性客观地陈述主张，即使败诉，面对行政机关的态度显得更加平和；行政机关即便败诉，也更容易理解和支持法院的判决。行政机关负责人出庭应诉对法院行政审判工作也提出了新的更高的要求，促使法院提高行政审判质效，对司法职能的充分发挥起到很好的促进和推动作用。
3.有利于充分发挥互动认同效应。行政机关负责人出庭应诉实现了司法与行政、政府与群众以及诉讼参加人之间的良性互动，使司法理念和法治精神得到更好的普及和宣传。行政机关负责人出庭应诉，发挥了示范带头效应，使其工作人员对待行政诉讼的态度也更为积极，在庭审中能以诉讼当事人的身份与心态平等对待原告和第三人，逐渐适应诉讼新常态。
4.有利于树立被诉行政机关务实为民的良好形象。行政机关负责人以其特定的身份出庭应诉，充分表明行政机关勇于承担依法行政的责任和职责，使“法律面前人人平等”这一基本理念得到切实的贯彻和执行，为全社会遵守法律树立了榜样。从“告官不见官”到官民平等对话，一方面彰显了平等的官民关系，体现了执政为民的基本要求；另一方面，通过参与庭审，各级行政机关的负责人能够直接倾听群众意见，使行政审判成为畅通有序的公众诉求表达机制，有助于推进责任政府、法治政府、服务型政府建设，有助于密切干群关系，有助于矛盾纠纷的法治化解决。
（二）行政机关负责人出庭应诉工作存在的主要问题
1.行政机关负责人出庭应诉还存在有“走过场”、“重形式”现象。行政机关负责人出庭应诉副职多，正职少。在行政机关负责人出庭应诉的案件中，绝大多数行政机关正职负责人未能积极出庭应诉，而是委托分管副职出庭。出庭的行政机关负责人对涉诉案情和相关法律了解不深，庭前准备不充分，不了解庭审程序；加之缺乏庭审经验，怕言多有失；开庭时只是照本宣读答辩状或者是只出庭不出声，未能实际参与到案件的庭审或者协调过程中来，未能与当事人展开有效的对话，影响了行政机关负责人出庭实际效果的发挥。
2.行政机关负责人实际出庭应诉率偏低，行政机关负责人出庭应诉工作后劲不足。总体来看，我市行政机关负责人实际出庭应诉案件无论是绝对数量还是相对数量都较少。至今仍有一些行政机关不能充分认识到出庭应诉的重要意义，存在畏难情绪和抵触应付思想。现行规定对此缺少有力地督促落实举措，导致在实际执行时难以落到实处。如：2015年我院二审开庭审理的涉及南召县行政机关的案件，行政机关负责人无一案出庭应诉；淅川县民政局行政机关负责人出庭应诉比率同样为零。特别是社旗县政府、淅川县政府以及南阳市国有资产监督管理委员会在被诉的行政诉讼案件中仅仅委托一名律师作为诉讼代理人出庭应诉，而没有相应的政府工作人员出庭应诉，违反《行政诉讼法》关于行政机关负责人或工作人员必须出庭应诉的规定，属于违法行为。
3.部分行政机关出庭人员的应诉能力亟须提高。在有的案件中，参加应诉的人员与实施行政行为的人员并不一致，参加庭审的人员事前不熟悉案情，不进行沟通，导致庭审时无法详细陈述案件事实；有的行政机关工作人员工作责任心不强，对诉讼准备不足，没有对证据进行梳理，所举证据混乱，缺乏针对性；有的行政机关工作人员在开庭时“仓促上阵”，既不能有根据地充分说理，也不能有针对性地进行有力的辩驳，不仅未能利用庭审化解矛盾，展示政府依法行政的形象，反而给原告造成执法随意的印象，增加了矛盾化解的难度。
今后，按照新《行政诉讼法》和法治南阳建设的要求，全市法院将构建行政机关出庭人员庭审表现评价机制，健全完善保障监督考核机制，定期向党委、人大、政府、政协和社会报告、通报以及公布。
四、关于贯彻落实新《行政诉讼法》，进一步推进依法行政工作的建议
为全面正确贯彻落实新《行政诉讼法》，进一步促进法治南阳建设，推进行政争议的实质性解决，建议我市各级行政机关重点做好以下工作：
（一）可诉行政行为范围扩大，行政机关做出行政行为需评估诉讼风险
新《行政诉讼法》将受案范围由八项增至十二项，将确认自然资源权属行为、征收私有财产及其补偿行为、侵犯农村土地经营权行为、不支付社会保障待遇行为、排除或限制竞争行为、不履行或变更特许经营或征收补偿等协议行为，均明确列为可诉行政行为，使法院受理征地补偿案件、行政协议案件具有明确的法律依据，极大地保障了被征收人、行政协议相对人的起诉权，同时意味着司法机关对行政行为的审查监督范围进一步扩大。行政机关迫切需要增强依法行政和诉讼风险意识，提高依法履职能力。
（二）规范性文件纳入司法审查范围，制定红头文件需加强合法性审查
新《行政诉讼法》将条文中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”，规定法院可以一并审查规范性文件。这就意味着，如果原告对行政机关在应诉时提交的规章以下规范性文件的合法性提出审查请求时，法院可以进行审查，并决定适用或者不予适用，同时可向制定机关提出处理建议。对此，行政机关在适用法规范时要尽量避免法律冲突问题，提高适用法律能力，并在制定规范性文件时，进一步加强合法性审查和备案审查工作，避免制定的规范性文件与上位法不一致。
行政机关应进一步提升法治思维，运用法治方式将规范性文件的制定过程纳入规范化轨道，完善“前置审查、规范制定、事后备案、定期评估及适时修改”的机制。1.前置审查。一是必要性审查。根据本地区本部门的具体实际，首先审查是否有必要制定规范性文件，如果上级文件已经规定得较为细致明确，而本地又没有例外情形的，尽量减少规范性文件的制定。二是合法性审查。制定的规范性文件不应与上位法冲突。对于相互冲突或者自相矛盾的条款要删除或修改，保障规范性文件的统一性。三是合理性审查。规范性文件的制定要以最终有效执行落实为目的。2.规范制定。规范制定包括形式和内容两种，形式规范主要指概念清晰、用词准确、表达通顺、语法正确、标点规范、条款项目齐全及编排技术符合要求；内容规范主要指内容要符合立法规定，一般应包括制定目的、适用范围、主管部门、调整对象、奖惩措施、解释机关及生效日期等。3.事后备案。行政机关制定的规范性文件应在规定的期限内向上级行政机关及地方人大备案，接受上级机关及地方人大的事后监督。4.定期评估。规范性文件制定机关应定期组织专人对文件的实施效果、存在问题及运行环境等进行定期评估，提出立改废释建议。5.适时修改。根据上述定期评估的结果，结合实际情况，适时废止或修改规范性文件，使其适应变化了的法治运行环境和行政管理现实，避免滞后条款出现。
（三）原告起诉期限延长，行政机关被诉概率增加
新《行政诉讼法》将原告直接起诉期限由3个月延长至6个月，同时，法院受理行政案件由立案审查制变为立案登记制，大量行政争议将依法进入诉讼渠道。新《行政诉讼法》将法院起诉审查内容明确为是否符合起诉条件，不予立案的应当出具书面裁定书并告知理由，对逾期不予立案又不做出不予立案裁定的，可向上一级法院起诉，在下级法院不作为时由上级法院受理，极大地保护了原告诉权。这是针对行政诉讼立案难问题做出的重大修改，将引导不服行政行为的当事人依法提起行政诉讼，相应会减少行政信访的数量，但行政诉讼案件数量将大幅增加，对行政机关执法和应诉能力带来新挑战。对此，行政机关需要更加注重依法行政，以应对行政案件数量增长带来的新问题。
（四）以行政机关负责人出庭应诉为原则、相应工作人员受委托出庭为补充的制度进一步完善，迫切需要行政机关提高依法行政和应诉能力
新《行政诉讼法》明确规定，行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。对于行政机关负责人、工作人员因种种原因不出庭应诉的情形，人民法院可以根据新《行政诉讼法》的规定，采用公告方式，向社会公布行政机关参加行政诉讼的情况，也可以通过司法建议提请行政监察部门或上级行政机关进行监督，督促行政机关依法参与行政诉讼。
（五）扩大行政调解适用范围，实质性化解行政争议
新《行政诉讼法》规定，行政赔偿、补偿以及行使自由裁量权案件可以调解，并强调调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的，法院可以予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留，对单位主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。该规定赋予了法院和行政机关依法进行调解和参加调解的权利。今后，行政机关在行政诉讼中，可以就赔偿补偿以及自由裁量行为引发的案件进行调解，实质性化解行政纠纷。
（六）依法履行人民法院发生法律效力的行政裁判，带头厉行法治
为了督促行政机关执行生效裁判，新《行政诉讼法》增加规定了一些执行保障措施。如规定行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，一审法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告；拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。法院可以采取社会舆论监督、对负责人和直接责任人依法限制人身自由等方式，督促行政机关执行生效行政裁判。基于以上新的规定，需要行政机关高度重视生效行政判决书、裁定书、调解书的执行，自觉履行法律义务，以扎扎实实的法治政府建设推进法治南阳建设乃至全面依法治国进程。
土地管理15%
劳动保障6%
规划行政4%
交通、环保2%
物价、民政1%
卫生药品5%
公安行政23%
工商行政6%
单 位被诉案件数负责人出庭数出庭率负责人出庭较好的单位唐 河 县181583.3%唐河县房产开发局、唐河县规划局、唐河县城郊乡政府淅 川 县482347.9% 淅川县人社局
淅川县金河镇政府
方 城 县431944.2%无镇 平 县873742.5%无南阳市卧龙区12541.7%无南阳市宛城区672537.3% 宛城区仲景街道办事处
宛城区住建局
新 野 县25936%新野县民政局桐 柏 县381334.2%桐柏县城关镇政府社 旗 县391230.8%社旗县企业养老保险局内 乡 县391128.2%无邓 州 市1011514.9%邓州市人社局西 峡 县47510.6%无南 召 县3438.8% 南召县民政局
南召县皇路店镇政府
计划生育1%
其他29%
房屋登记8%
行政部门败诉率排名民政管理部门55.6%1林业管理部门50.0%2房产登记部门34.7%3乡镇人民政府30.4% 4
规划管理部门29.4%5土地资源部门29.3%6劳动保障部门15.7%7工商管理部门11.1%8计划生育部门11.1%9公安管理部门6.8%10
单 位被诉案件数负责人出庭案件数无工作人员出庭案件数（违法行为）负责人出庭应诉率市高新区管委会21050%社旗县政府62133.3%新野县政府51020%方城县政府183016.7%镇平县政府122016.7%卧龙区政府81012.5%南召县政府243012.5%宛城区政府16106.3%唐河县政府41102.4%邓州市政府13000%桐柏县政府11000%内乡县政府12000%西峡县政府11000%淅川县政府8010%合 计1871528%
