通讯员 刘亚磊 付博 摄
2016年，在党委领导、人大监督、政府支持、政协民主监督和社会各界的关心支持下，全市法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，充分发挥行政审判职能作用，着力提高行政审判公信力，为我市改革发展稳定提供了有力的司法保障。为了持续推进法治南阳建设，促进行政机关依法行政水平的不断提升，我院对2016年全市法院审理的行政案件进行了分析总结，并就相关问题提出了改进建议，现将有关情况报告如下：
一、2016年全市法院行政案件总体情况
（一）认真贯彻执行行政诉讼法，落实立案登记制。2015年5月1日，新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施，为行政审判发展开创了新的历史性机遇。全市法院认真做好实施工作，妥善应对新法实施以及立案登记制改革对行政诉讼带来的挑战，努力从制度上、源头上解决"立案难、审理难、执行难"问题，畅通人民群众依法维护自身合法权益的司法渠道。新法实施以来，行政案件数量大幅增长。2016年度全市法院新收各类一审行政案件1630件，是2015年收案数1120件的1.45倍，其中：公安管理182件，土地管理163件，房屋登记87件，劳动和社会保障27件，工商行政管理30 件，规划管理38件，地矿林业管理28件，民政管理13件，交通管理20件，房屋征收116件，乡镇政府行政管理37件，共计741件，占新收案件数的45.46%；技术监督类、医疗卫生类、税务类和金融财政类等类型案件均有涉及，约占新收案件数的1%，其他案件占53.54%。
行政案件数量大幅度上升反映出人民法院落实立案登记制取得明显成效，当事人寻求行政诉讼救济的渠道更加畅通。同时，在新行政诉讼法实施之后，行政相对人不当行使诉权的问题也逐渐凸显出来。2016年度全市法院裁定驳回原告起诉的行政案件数量达到521件，占全部收案数的31.96%。其原因是立案登记制的实施，越来越多的公民重视运用法治方式和法律手段来维护自身合法权益，对行政机关履行职责的监督力度越来越大；但与此同时，部分群众对自身合法权益以及法律规范的含义存在模糊认识，对诉讼请求的合法性和裁判方式的有限性不够清楚，这给行政审判工作带来了较多难题。今后，全市法院将加强诉讼指导和裁判释明，以更好地实现行政诉讼的目标和价值。
（二）案件类型不断拓展，行政审判涉民生属性更加凸显。虽然我市行政案件中涉及土地与房屋类的案件依然占了绝大部分，如土地登记和房屋征收案件数量较多；但药品卫生、交通、民政（婚姻登记）、劳动和社会保障（工伤认定、退休待遇核定）等案件也日益增多，尤其是近年来信息公开类行政案件逐年增加，几乎涉及所有的行政管理领域。新类型案件相继出现，在一定程度上反映了公民、法人和其他组织维权、监督意识逐步增强，给各级人民政府及有关部门提出了新的挑战。可以预见，随着社会的发展、法治进程的加快，将会有更多的涉民生类行政案件进入司法程序，这对政府在加强行政管理、改善公共服务方面提出了新的、更高的要求。
（三）环境资源类行政案件群体性特征明显，处理难度增大。2016年全市法院共接待10人以上要求立案的群体性纠纷案件206宗。这些行政纠纷大多集中在环境资源、城建规划等领域，其中以农村的土地、矿产、林业等行政许可和行政确认类为主。这类环境资源类行政纠纷呈现以下特点：一是涉及群众或基层集体组织的切身利益。如农村山林土地使用权和所有权、宅基地规划许可等，涉及当事人的基本生产生活需要。二是矛盾产生演变时间较长，当事人提供的证据往往存在瑕疵，部分地方基层政府应对不足，存在不作为、乱作为等现象。三是容易引起"多米诺骨牌"效应，危及当地社会和谐稳定。一些群体性案件涉及农村村民小组相互之间对土地、林地的权属纠纷，这些村民小组，少则几十人，多则几百人，情绪对立严重，一旦处理不慎，容易引发群体性事件。对这类纠纷如何及早发现、妥善应对、及时有效化解已成当务之急。
（四）积极推进非诉行政执行案件的裁执分离工作，妥善解决执行难问题。2016年，全市两级法院共审查非诉行政执行案件3279件，结案3189件。其中裁定准予执行2793件，在准予执行的案件中，法院裁定由行政机关负责组织实施的案件972件，极大提高了非诉行政执行案件的执行效率。尤其是探索行政协议类案件的裁执分离，有力地推进了城市建设。如南阳市宛城区人民政府申请的两起行政强制执行案件：被征收人和政府签订了搬迁补偿协议后，拒不履行搬迁义务，政府在催告后，申请人民法院依法审查、裁定，由政府组织实施。南阳市宛城区人民政府依法实施强制执行，解决了征收难题，实现了法律效果和社会效果的有机统一。
（五）行政机关负责人庭审表现越来越好，应诉能力有所提高。2016年在全市法院大力宣传、推动下，行政机关负责人出庭应诉制度得到进一步落实，行政机关负责人参加开庭612人次，同比增加33人次，出庭率为28.4%。行政机关负责人既出庭又“出声”的人次不断增多，这对于化解行政争议、提高依法行政能力起到了良好的推动作用。
（六）持续推进案件异地管辖，排除地方行政干预。南阳中院将13个县、市、区（含邓州市）分为4个司法区域，每个区域内法院实行"推磨式"管辖一审行政诉讼案件。2016年全市法院异地审理行政案件1206件，其中南阳中院异地审理信阳市人民政府为被告的行政案件276件，基层法院异地审理行政案件930件。南阳中院及时制定了《异地管辖工作考核办法》，指导全市法院有效开展工作。异地管辖实施以来，取得了明显的成效：原告胜诉率逐年提高，达到46%，切实保护了当事人的合法权益；行政案件质效明显提升，有力地监督了行政机关依法行政。
二、被诉行政机关败诉情况及原因分析
2016年全市行政机关一审败诉率（一审判决败诉案件数/一审结案数）为10%，直接败诉率（一审判决败诉案件数/一审判决案件数）为23.2%。行政机关败诉案件数连续三年增长，司法监督职能得到有效发挥。败诉的主要原因是：
（一）程序意识比较淡薄。有的行政机关认为严格遵循法律程序影响效率且手续烦琐，为迅速实现行政目标往往采用非常规手段处理。这种处理方式往往侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，容易引发上访，给社会带来不稳定因素。最突出的表现是一些地方为了推动城市管理和发展，不经法定程序就强行侵占农用地或者强制拆除建筑物、房屋，既损害了政府形象，又激化了矛盾。如南阳市宛城区溧河乡人民政府对10余户违法建筑进行强制拆除时，就没有依照《中华人民共和国行政强制法》的规定实施：一是没有催告、公告；二是没有作出强制执行决定，就强行拆除，违反了法定程序。违法强拆问题较为突出，应当引起有关执法机关的高度重视。还有一些政府征收部门在房屋征收与补偿工作中，认为房屋征收程序全部走完需要一至两年，这些程序耽误时间，不如规避必要程序或者直接将房屋拆毁，可立见成效。更有甚者，为了规避暴力拆迁产生的政治和法律责任，放纵开发商等出面组织人员违法实施强拆，侵犯了当事人的合法权益，给社会带来了不稳定因素。
（二）对弱势群体的保护不够。从全市法院2016年审理的案件来看，涉及弱势群体保护的案件问题主要体现在两个方面：一是涉及农村集体经济组织成员的权益保护方面。这类案件行政机关败诉的情况比较多，一方面是由于涉及农村集体经济组织权益类的法律法规供给不够，另一方面是基层政府在处理此类案件时，对弱势群体的保护意识不强，作出的决定失之草率。二是当事人申请支付抚恤金、社会保险待遇和最低生活保障待遇等，没有及时、依法得到给付。特别是一些市直财政全供事业单位在抚恤金支付方面制度落实不到位，已故人员所在单位和相关财政部门互相推诿，引发诉讼现象。
（三）行政不作为问题多发。2016年全市法院共审理涉及履行行政职责类案件250件，比2015年增长了10%。行政不作为问题的产生，主要有三方面原因：一是规避法律，对违法问题不及时处理。如周某诉桐柏县人民政府土地批复、颁发土地使用权证案：当事人周某为此案一直信访直至去世，其儿子继续信访，并在互联网上反映，通过媒体报道，当地政府没有引起重视并及时化解矛盾。二是回避矛盾，缺乏担当。突出表现在查处违法占地和违法建设领域，由于执法难度较大，有的行政机关不敢担当，导致违法占地和违法建设现象不断发生。三是受官本位思想影响，一些执法人员对群众的权利主张或者意见要求，认为是找事，在认识上冷漠反感，在行动上搁置不理。突出表现在对群众的信息公开要求，不予理睬或者推诿卸责。如在淅川县上集镇商圣社区东头组诉淅川县人民政府为履行法定职责纠纷一案中，被告淅川县人民政府法定期限内不提交证据、不派员参加庭审、不履行相关法定职责，导致案件败诉。淅川县人民政府在本案中由前期的行政不作为，到诉讼中的不作为，都违反了法治政府建设的基本要求。
（四）违约失信等问题频现。从司法实践看，违反诚信原则主要表现在三个方面：一是为了达到一定的行政目标，违法许可企业或者个人先使用划拨土地，但待设施建成后，又以不具有使用划拨土地资格为由收回土地使用权。二是为了片面追求地方经济发展指标，承诺鼓励企业上项目、搞经营，但形势发生变化后，又以企业违法生产、污染环境等理由关闭企业。三是为了招商引资，违法许诺减少土地出让金、减免税费或者先建后批等，随后又因领导更换，原先的承诺不符合法律规定等，追究企业的法律责任或者直接否认原先的政府承诺。2016年以政府违反诚信原则为由，要求政府履行承诺或者承担补偿、赔偿责任的行政案件增多，这类案件往往涉及多年前的行政行为，争议金额大、跨越时间长、协调难度大，逐渐成为行政审判新难题。
（五）行政机关出庭应诉质效不高。近年来，党中央、国务院发文特别强调行政机关负责人出庭应诉工作，并且上升到法律层面进行约束。2016年虽然全市行政机关负责人出庭应诉人数同比有所增加，但总体上仍存在对这项工作重视不够、出庭应诉工作人员能力不强的问题。具体表现在：一是领导重视不够。市、县级人民政府一把手出庭应诉数为零，市直职能部门一把手出庭应诉数为零。二是应诉不积极。有的在诉讼中只提交证据而不提供书面答辩意见；有的在庭审过程中不积极举证；有的不提交证据原件或者为法院核对证据原件设置障碍；有的对当事人的质疑敷衍了事，不作解释和说明，庭审发言不注重法律后果，直接回答"领导安排让这样办理"、"具体情况去问领导"；有的出庭应诉人员事先不了解案件情况，出庭时以不是经办人员为由，回答不了法庭提出的问题。三是违反行政诉讼法规定，只委托律师出庭的情形依然存在。如江某诉镇平县人民政府为土地行政登记一案，镇平县人民政府仅委托律师出庭。我市行政机关负责人出庭应诉率一直在低水平徘徊，2015年为38%；2016年下降到28.4%。出庭率低反映出一些行政机关对行政诉讼重视不够，接受公民依法监督意识不强，直接导致行政审判在化解行政纠纷、维护社会稳定、推进依法行政中难以发挥应有的社会效果。
2016年主要被诉行政机关败诉率一览表
三、全面推进依法行政、建设法治诚信政府的几点建议
（一）突出问题导向，抓好重点领域的行政执法工作。土地及房屋征收补偿、不动产登记、治安管理、劳动和社会保障等工作是涉及民生的重点事项，也是被诉行政案件数量较多的领域。因此，应当健全依法决策机制，确保程序正当、过程公开，切实保障群众的合法权益。
1.进一步树立法定程序观念，依法做好土地、房屋征收补偿工作，规范不动产登记工作。要增强执法人员责任意识和法律意识，经常性地组织研判和风险评估。要加强管理和监督，严格土地、房屋征收程序，在受理不动产登记申请时，应严格按照法律、法规和规章规定全面审查材料。如在办理抵押登记时，要出具完备的手续，必须颁发他项权利证书，不得简化程序，避免出现程序瑕疵和实体错误。
市、县人民政府应严格依法实施房屋征收，避免程序违法。市、县人民政府在对违法建筑物拆除前应进行催告和公告，制作书面的拆除决定书并送达；认真履行行政补偿协议，补偿标准应细化明晰，避免因条款理解差异而产生争议；房屋补偿协议达成后，相对人不履行协议义务且怠于行使复议及诉讼权利时，经催告后，要在法定期限内申请人民法院强制执行。
2.严格依法依规，慎重作出限制人身自由的行政处罚。在公安管理类行政案件中，不服行政拘留处罚的案件占绝大部分。此类案件也是上诉率和申诉率较高的一类案件，如果处理不当，可能产生严重的负面效应。因此，公安机关在作出此类行政处罚时，应严格遵守法定程序，查明案件事实，固定好相关证据，执法过程中要全程录音录像，在做好笔录的同时要全面搜集优势证据，如现场监控录像等，避免出现程序瑕疵和证据不充分的问题。
3.严格规范劳动和社会保障行政行为。劳动和社会保障部门应当严格依照法律、法规以及国家和我省的各项社会保障政策，加大法律、法规和政策的宣传力度，对当事人释法明理。如对养老统筹待遇标准执行的文件和时间节点要准确把握，耐心解答退休人员的疑问，避免因政策理解偏差产生行政纠纷。在诉讼中，要及时全面提交证据，向法庭阐明专业政策的内容和适用标准，避免自说自话、法庭上答非所问。
（二）重视涉民生案件的执法效果，树立正当程序意识。行政机关不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序、正当程序办事。一些行政机关特别是基层行政机关的工作人员重权限、轻程序的问题比较突出。许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。近年来，涉民生的行政案件日益增多，特别是与民生直接相关的土地、林业、征收和确权登记类案件出现了较大幅度的增长，行政机关在涉及民生领域的行政执法，尤其是在一些限制公民权益的行政执法活动中，更应严格遵守法定程序，注意执法公正与效率的统一。
（三）推进政府信息公开，注重规范性文件的合法性。健全政府信息主动公开和依申请公开的工作机制，明确主动公开和依申请公开的职责、程序、公开方式和时限要求，满足人民群众的合理需求。 新修订的行政诉讼法规定了规范性文件一并审查制度，建议行政机关对出台的规范性文件进行全面清理和规范，并将修改、取消的规范性文件，向社会公布，维护规范性文件的合法性、权威性和严肃性。
（四）履行推进法治建设第一责任人职责，加强和改进行政应诉工作。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅制订了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，该《规定》明确要求政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责包括"自觉维护司法权威，认真落实行政机关出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度"。国办发〔2016〕54号《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》也明确要求各级政府高度重视行政应诉工作，支持法院依法受理和审理行政案件，接受法院依照行政诉讼法的规定对行政机关依法行使职权的监督，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，积极履行人民法院生效裁判，加强行政应诉工作考核和行政应诉能力建设，严格落实行政应诉责任追究制度。
行政机关负责人应按照法律规定积极应诉，如不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。经人民法院依法传唤的，行政机关负责人或者其委托的工作人员不得无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭。全市法院将建立行政机关负责人及其委托代理人出庭应诉表现评价机制，着重对行政机关对案件重视程度、应诉人员出庭表现以及配合法院协调化解纠纷工作等方面进行评价，并将评价结果通报有关监督部门，在一定范围内予以公开。
（五）打造诚信政府，完善守信践诺机制。大力推进政务诚信建设，进一步提升政府公信力。政府要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的承诺，认真履行政府在招商引资中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的损失依法予以补偿。
（六）深化行政与司法的良性互动，不断优化法治环境。行政机关在执法过程中，特别是作出行政行为之前，应全面评估法律风险，尽量预防和及早化解行政争议。同时，全市法院应积极进行普法宣传，落实谁执法谁普法的责任，努力送法进机关、进社区、进校园；及时提出司法建议，并采取与行政机关联合调研、联合培训等多种形式，切实提高行政执法人员的执法水平。各级行政机关应高度重视司法建议，认真落实研究、妥善处理、及时反馈，充分发挥司法建议的作用，形成执法与司法的良性互动，进一步推进法治南阳建设。
图①：南阳中级人民法院召开《2016年度全市法院行政案件司法审查报告》新闻发布会
图②：我市部分行政机关代表听取司法审查报告内容
图③：近年来南阳中级人民法院《行政案件司法审查报告》一览
行政机关败诉率排名计划生育部门75%1房产登记部门34.7%2民政管理部门30.8%3乡镇人民政府30.2%4劳动保障部门29.6%5土地资源部门22.7%6公安管理部门18.8%7规划管理部门14.3%8林业管理部门12.5%9工商管理部门7.4%10
