南阳中级人民法院召开《2017年度全市法院行政案件司法审查报告》新闻发布会
近年来南阳中级人民法院《行政案件司法审查报告》一览
我市部分行政机关代表听取司法审查报告内容本版摄影：
本报记者 张罡 特约记者 白丞博 通讯员 郑娜
2017年，在党委领导、人大监督、政府支持、政协民主监督和社会各界的关心支持下，全市法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，依法履行行政审判职责，有效化解行政争议，积极助推法治政府建设，为法治南阳建设提供了有力的司法保障。为更加有效地预防和化解行政争议，维护人民群众的合法权益，监督行政机关依法行政，我院对2017年度全市行政案件进行了分析总结，并就相关问题提出了改进建议。现将有关情况报告如下：
一、2017年全市法院行政案件总体情况
（一）认真贯彻执行行政诉讼法，依法保障相对人诉权。2017年度全市法院新收各类一审行政案件1047件，旧存案件296件，共审结案件1224件，与2016年收案数1630件相比有所下降，其中：公安管理142件，土地管理128件，房屋征收行政管理79件，房屋登记65件，地矿林业管理55件，规划行政管理33件，工商行政管理31件，劳动和社会保障28件，民政、教育管理18件，环保行政管理8件，税务行政管理6件，乡镇政府行政管理31件，共计624件，占新收案件数的59.60%；水利类、盐业类、医疗卫生类、烟草专卖类和金融财政类等类型案件均有涉及，约占新收案件数的3.34%，其他案件占37.06%。
行政诉讼立案登记制实施以来，越来越多的群众愿意通过诉讼渠道反映诉求，一些行政信访问题逐步转化为法律程序中的法律争议，社会矛盾的法治化解决方式正在不断推进，行政诉讼在深化改革、推进发展、化解矛盾、维护稳定等方面的作用更加凸显。行政审判工作机遇与挑战并存，新时代有新担当、新作为。2017年全市法院裁定驳回原告起诉的行政案件数量是190件，表明全市法院通过行政案件的诉讼化解、释法明理和典型案例的示范引导等方式，一部分不符合起诉条件的案件被驳回起诉，行政相对人的诉权行使越来越规范。但仍有部分群众在寻求司法救济的时候对自身合法权益及法律规范的含义存在模糊认识，对诉讼请求的合法性和裁判方式的有限性不够清楚，不当行使诉权的行为依然存在，今后，全市法院将继续加强诉讼指导和裁判释明，以更好地实现行政诉讼的目标和价值。
（二）行政争议涉及领域和案件类型相对集中，新类型案件不断出现。首先，我市行政案件被诉行政机关涉及市、县、乡级政府，覆盖众多行政管理领域，同时呈现相对集中的态势。2017年，从行政行为的类别看，主要集中在行政处罚111件、行政登记83件、行政征收71件、行政撤销55件、行政确认42件这几大类。从管理领域看，城建类（含规划、房屋登记、房屋征收搬迁）194件、土地资源类（含土地登记、土地征收、林权登记）194件、公安类（含治安、道路）142件、劳动和社会保障类28件、工商登记类31件，乡政府为被告的31件，以上案件数量位居前列。一方面表明传统行政管理领域的行政处罚、行政登记纠纷依然是行政诉讼的重要组成部分，相关行政机关的执法水平仍然有待提高。另一方面因城市建设引发的征收土地和房屋、环境整治、拆除违法建筑等涉民生类案件占比较大。此类案件往往涉及大量历史遗留和社会发展中出现的政府管理问题，涉及居民、投资商和政府等多部门、多方面的利益，既有历史问题，又有政策问题，还有社会问题，处理不当往往易引发冲突，影响社会稳定。因此，随着社会的发展和法治进程的加快，群众对政府在加强行政管理、改善公共服务方面提出了更高的要求，存在着更高的期待。其次，虽然传统的行政处罚和土地、房屋登记类的案件依然占了绝大部分，但水利环保类、医疗卫生类、工伤认定类的案件也日益增多。在审理此类案件过程中我们发现，行政机关在处理此类纠纷时，存在有机械适用法律法规的情况。如劳动和社会保障部门的工伤认定案件，涉及有关法律法规及规范性文件繁多，在进行工伤认定时，不能准确把握立法意图，保障相对人的合法权益，败诉率较高。另一方面也存在有些当事人为谋求法外利益滥用诉权的情况，有的当事人针对一个行为，不直接提出请求，而是从周围关联的行政行为入手提起多个行政诉讼，或者希望借助行政诉讼达到其他目的。如对拆迁行政强制案件，不直接起诉行政赔偿或补偿，而是起诉规划部门有无规划，土地部门有无土地使用权审批等过程性行政行为。又如在某些当事人诉工商局及第三人为不履行工商变更登记法定职责的案件中，起诉工商局变更法定代表人登记的背后实质上是当事人之间的股权利益纠纷，行政登记的撤销或变更不能从根本上解决双方的纠纷，反而把行政机关拖入不必要的诉讼，加大了行政成本，浪费了司法资源。行政诉讼是权利救济的司法制度，因此，提高行政机关自身的执法水平，更好地规范当事人行使诉权，发挥行政审判的职能作用依然是重中之重。
（三）行政机关败诉率上升，败诉案件类型相对集中。从行政管理领域看，败诉案件数量较多的领域分别是：土地行政管理50件、房屋行政管理45件、房屋征收9件、公安行政管理20件、劳动和社会保障行政管理21件，以上五类案件的败诉数占全部败诉案件总数的60.16%。
从败诉案件类型看，败诉案件主要为行政登记43件、行政处罚23件、履行法定职责18件、行政征收13件、政府信息公开3件、行政强制2件，以上六类案件的败诉数占全部败诉案件总数的42.31%。
导致行政机关败诉的原因包括超越职权或滥用职权、认定事实不清、程序违法、适用法律或法规错误、不履行法定职责或法定义务、行政行为明显不当等。
二、全市法院行政审判助推法治政府建设、化解争议新举措
（一）持续推进行政机关负责人出庭应诉工作，促进行政争议实质性化解。2017年，在南阳市委、市政府高度重视下，全市法院持续推进行政机关负责人出庭应诉工作，行政机关负责人出庭应诉485件，出庭应诉率为29.2%，与去年同期相比上升了一个百分点，但我市行政机关负责人出庭应诉率仍低于全省37.7%的平均水平。为更好地落实行政机关负责人出庭应诉制度，2017年3月，南阳市人民政府出台了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。2017年9月18日，南阳中级法院在全省率先制定了《关于建立行政机关出庭人员应诉评价机制的意见》，文件规定：承办法官对行政机关出庭应诉人员在出庭应诉情况、证据提交情况、庭审表现情况、配合化解纠纷情况等方面进行全方位的评价。同时，定期将行政机关出庭应诉评价情况通过媒体予以公布，充分发挥行政审判监督行政机关依法行政的职能。从实施这些制度以来：一是推动了行政机关负责人出庭应诉，加大了案件调解与执行力度，促进了行政争议的实质化解。二是推动了行政机关重视执法工作质量，有力监督了行政机关依法行政。三是有效解决了“告官不见官”、“出庭不出声”的问题，缓解了官民矛盾。
但是，有的行政机关在出庭应诉工作中仍然存在一些问题：一是有些行政机关未在法定期限内提交证据或提交的证据不完整。二是回答法庭提问时敷衍、不负责任，发言不注重法律后果。有些行政机关工作人员以不是被诉行政行为的经办人、不清楚具体情况为由，不能积极有效配合法院查明案件事实。三是在法院化解纠纷时，不能积极地全过程与法院沟通，密切关注案件的后续情况。以上这些问题，在推进法治政府的进程中，行政机关必须高度重视，要更加重视庭审、重视应诉能力建设。
（二）深入推进异地管辖工作，确保案件公正审理。全市法院高度重视行政诉讼案件异地管辖工作，2014年5月开始实行部分行政案件异地指定管辖，2015年5月，将全市13个基层法院划分4个行政案件司法管辖区，基层法院一审诉讼案件全部实行推磨式异地管辖，保证了案件的公正审理，取得了明显实效。2017年，南阳两级法院异地管辖审结行政诉讼案件1224件，其中行政机关败诉241件，行政机关一审案件败诉率（败诉数/一审结案数）达19.69%，有效地保护了当事人的合法权益，促进了行政机关依法行政，案件信访不断下降，行政案件质量明显提升。
（三）积极推进非诉行政案件裁执分离工作，成效明显。我市非诉行政执行案件量大，涉及土地部门行政处罚案件执行难问题十分突出。近年来，在省法院指导下，南阳中级法院在非诉行政执行案件的审执方面，积极探索，在方城县人民法院试点的基础上，在全市全面实施了非诉行政案件裁执分离工作。推行裁判与执行相分离机制，即行政机关申请强制拆除的非诉行政案件，由人民法院进行审查，对于符合《行政强制法》规定的非诉行政案件，裁定由政府、行政机关组织实施，强制拆除违法建筑、构筑物。在这一过程中，一是指导基层法院依法大胆实践。特别是对土地等部门申请的违法占地、违法建设行政处罚案件，裁定拆除违法建筑由政府及土地部门组织实施。二是对行政协议案件，指导政府探索实行裁执分离。特别是对于申请执行国有土地上房屋征收补偿协议的非诉行政案件，强调政府应当根据行政协议的内容对协议相对人进行催告，在明确执行标的之后，再申请人民法院强制执行，这一举措弥合了法律理论和实务操作之间的缝隙，有力地推进了全市旧城区改造及城市房屋征收工作，提高了房屋征收工作效率。2017年，全市法院共受理非诉行政执行案件8495件，结案8474件，裁定准予执行8010件，其中人民法院裁定由政府或相关部门组织实施的有1894件，大大提高了非诉行政执行案件的执行效率。2017年5月16日，中级法院现场监督宛城区人民政府房屋征收搬迁执行工作，实施顺利。方城县人民法院推行非诉案件“裁执分离”工作后，不但有效破解了执行难题，也倒逼有关行政部门主动查处土地违法行为，更加重视事前、事中的监管，有效治理了土地违法行为。特别是土地违法类案件逐年下降，2017年方城县人民法院仅受理此类拆违案件51件，且都组织了强制执行，取得了良好的社会效果和法律效果。
三、行政执法及行政诉讼中存在的主要问题
去年以来，全市法院通过座谈会、协调会和法治讲座等形式，加强与行政机关的交流和互动，行政机关支持和配合行政审判工作进一步提升，大量行政纠纷在行政机关的积极配合和努力下得到妥善解决。司法和行政良性互动机制不断巩固，全社会法治化解决争议的共识不断增强。全市行政机关持续推进依法行政，政府决策制度不断健全，简政放权更加深入，行政执法行为逐步规范，全市经济社会发展环境进一步优化，法治政府建设取得积极进展。随着新行政诉讼法及立案登记制的实施，诉权保护力度明显加大，人民法院对公民、法人和其他组织合法权益的保护更加有力，虽然行政机关严格执法能力、依法行政水平也显著提高，但还存在一些不容忽视的问题。从2017年全市法院审理的行政案件中梳理分析，主要有以下问题：
（一）部分行政机关出庭人员的应诉能力有待提升。行政机关负责人作为“关键少数”，在法治政府建设过程中发挥着重要作用。但有的行政机关负责人法律意识不强、应诉能力偏低、在出庭过程中对被诉行政行为不清楚、说不清，出庭应诉成为走过场；有的行政机关负责人及工作人员面对法庭提问一言不发，仅让律师代为回答；有的行政机关过于依赖聘请的专业法律顾问、律师参与庭审，没有重视行政执法人员出庭陈述的作用和应诉能力的提高。
（二）行政执法过程中重实体、轻程序问题仍然存在。依法行政不仅意味着要按照法定权限行政，还要遵守法定程序、正当程序。尤其在行政管理领域，没有相对人的参与和配合，行政机关很难实现有效的行政管理。近年来随着我市城乡建设步伐不断加快，产生了大量的强制拆除、土地房屋征收补偿纠纷。我们在相关案件中发现，一些政府及职能部门在整个工作过程中存在重实体、轻程序的问题。一是城中村改造或者棚户区改造过程中，有些房屋征收项目，政府仅通过协商征收房屋，没有启动依法征收程序，后期达不成协议，才启动依法征收程序，造成该项目房屋征收时间过长；二是对集体土地、国有土地不作区分，一并适用《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《条例》）的规定进行房屋征收，违反土地管理法关于征收集体土地的规定；三是未严格按照《条例》规定进行公告、社会风险评估、选定评估机构等，且存在公告内容与征收决定内容不一致或公告和征收决定混同的情况；四是送达方式不规范。如张贴征收公告时，没有留下书证或者视听资料。在送达评估报告和补偿决定时，没有按照民事诉讼法的规定进行，程序违法，严重影响后期的搬迁工作；五是对征收基于“公共利益”的说理不充分。如在棚户区改造中，房屋征收部门对什么是棚户区、棚户区的范围如何确定等，缺乏充分有效的资料支撑；六是在强制拆除城乡违法建筑时，没有依照《行政强制法》规定的程序进行。对于由此引发的行政纠纷，鉴于行政机关违反法定程序在先，引发诉讼后只能被人民法院判决确认拆除行为违法。
（三）个别行政机关忽视对信赖利益的保护。行政机关对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。在一些地方，有的行政机关因领导班子调整等因素不能保持执法标准统一，执行政策缺乏连贯性，缺乏诚信的现象客观存在；有的行政机关不能及时兑现对公众的承诺，降低了社会公众参与社会管理的积极性；有的行政机关在行政诉讼过程中，与原告达成了和解协议，待原告申请撤诉后，该行政机关又不履行已达成的和解协议，导致当事人又回到法院起诉要求重新立案，这种做法不但没有解决行政纠纷，反而使纠纷更为复杂、当事人的情绪更为对立激化，伤害了政府的公信力和司法权威。
四、全面推进法治政府建设的建议
（一）全面贯彻落实新修订的行政诉讼法和司法解释。建议全市各级行政机关认真学习新修订的行政诉讼法及适用行政诉讼法的新司法解释，并将新法有关规定精神与本单位执法实践相结合，对照法院公布的典型行政案例，查找本单位在依法行政方面存在的问题，及时作出相应改进措施，做好行政执法与行政诉讼的衔接，预防和有效化解行政争议。
（二）提升行政机关负责人出庭应诉能力。一是严格执行《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政机关负责人出庭应诉的法定要求，严格落实《南阳市行政机关行政应诉办法》，进一步完善行政机关负责人出庭应诉的配套机制。结合本地实际，就应当出庭的案件类型、不能出庭的理由说明、出庭应诉效果评价等方面形成机制约束，实现负责人出庭应诉工作的制度化、常态化；二是提升实质参与庭审的程度。庭审是诉讼的核心，行政机关负责人及工作人员熟悉行政业务，如果能实质性参与庭审，作为被告行政机关的代表能充分表达对案件的观点态度，将更有助于行政争议的实质性化解。因此，要做好充分的准备工作，重视出庭应诉的效果，如提前熟悉相关法律规定、了解案件事实、研究案件涉及的证据等，只有这样，出声才能有底气，出声才能有效果，才能实现建立行政机关负责人出庭应诉制度的根本目的。
（三）提高重点行政执法领域的依法行政水平。要提高土地、房屋征收补偿、社会保障、不动产登记和行政许可等涉及民生重点行政管理领域的执法水平，健全决策机制，确保行政程序正当、过程公开，保障群众的合法权益。近年来国有土地上房屋征收工作虽然逐步规范，但有关土地房屋征收补偿纠纷仍居高不下，建议行政机关在征收补偿过程中坚持科学、民主、依法决策，注重程序意识和证据意识，避免在程序违法、补偿不到位、未进行社会稳定风险评估等情形下作出征收及补偿决定。
（四）重视信息公开，进一步规范政务公开。让权力透明运行，是建设现代法治政府的应有之义。建议行政机关增强行政执法透明度，进一步保障行政相对人和利害关系人在行政程序中的知情权和参与权。进一步做好依法申请公开工作，根据《政府信息公开条例》的要求，坚持以公开为原则、不公开为例外，全面履行政府信息公开义务。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》及实施细则要求，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。依据权力清单、责任清单和负面清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，努力打造阳光政府。
（五）重诺守信，进一步加强诚信政府建设。全市行政机关应当站在社会信用体系建设全局的高度，将政务诚信、执法诚信作为法治政府建设的重要组成部分，处理好维护政府公信力和本单位、本部门局部利益的关系。在行政承诺、行政协议等行政管理领域，尤其要重视守信重诺，重视对合法信赖利益的保护。同时进一步规范行政自由裁量权的行使，更加注重行政行为的合理性和正当性。结合“放管服”改革，重视对信赖利益的保护，自觉接受司法监督，严格履行人民法院生效裁判，进一步提高政府公信力。⑬4
