论文提要：

本文以基层法院涉诉信访问题为视角，在调查研究的基础上，对当前涉诉信访的现状归纳总结出五个特点：一是重复上访现象突出；二是涉诉信访专业化倾向明显；三是“判前信访”现象不断增多；四是代为他人上访现象占一定比例；五是信访动机复杂化，上访老户趋利信访突出。由此，详细地分析了建立涉诉信访案件终局性解决机制是十分必要的：有利于促进社会和谐稳定，有利于维护司法权威，有利推进制度建设，促进社会公平正义的实现，有利于保障公民权利。在此基础上，本文对构建涉诉信访案件终局性解决机制进行了深入思考，指出涉诉信访权实际上是宪法上的申诉、控告、检举权与诉讼法规定的诉讼权的有机结合。构建涉诉信访案件终局性解决机制必须尊重当事人所享有的宪法权利和诉讼权利，应当遵循宪法原则、司法解决原则和区别对待原则。本文所设计的涉诉信访案件终局性解决机制有四个部分构成：一是对不服法院裁判裁定而上访的，实行三级法院审查制度；二是对反映执行不力、执行错误或司法廉洁、司法作风问题的信访，按现行信访制度办理；三是对要求法院国家赔偿的信访，按《国家赔偿法》的规定办理；四是对于判前信访的，区别不同情况不同对待。（全文共9300字）

以下正文：

在2008这样一个特殊的年份，解决涉诉信访问题成为全国法院各项工作的重中之重。作为人民法院化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定第一道防线的基层法院，更是深切地感到来自涉诉信访工作的空前压力。笔者所在的基层法院，2008年以来，院长每月要参加的各种涉诉信访工作会议平均在6个以上，至少一半的精力都用在组织开展涉诉信访工作上。作为参与处理涉诉信访问题的一名基层法院的法官，眼看着信访大军不断增多，信访大潮不断涌向省会城市和北京，日趋严峻的涉诉信访形势使笔者心中充满了疑虑和不安，促使自己不断地思考这样一个问题：如何建立涉诉信访案件终局性解决机制，以促进社会和谐稳定，维护司法权威。本文以基层法院涉诉信访问题为视角，对建立涉诉信访案件终局性解决机制进行探讨思考，不妥之处请批评指正。

一、　　 涉诉信访的现状和特点

本文所称的涉诉信访，是指已启动诉讼程序或诉讼程序已进行完毕的案件的当事人、利害关系人，通过人民法院或其他党政机关提出申诉、控告，要求撤销、变更人民法院的裁判结果，督促人民法院履行一定行为或提出其他要求的来信来访行为。本文所称的涉诉信访案件，是指信访人据以上访的已进入司法程序的诉讼案件，是信访人上访理由的载体。

近年来，涉诉信访在数量上呈不断上升趋势，引起了中央和地方各级领导的高度重视。笔者所在地区的两级法院（共有14个），2008年上半年仅上级机关和领导交办的涉诉信访案件759件（不含基层法院自己接访的案件），与上年度同期相比上升20%。信访人反映的问题,主要集中在不服法院判决裁定、案件执行不力两个方面。关于当前涉诉信访的现状,从一位中院院长的讲话和一名到北京参与接访法官的回忆中窥见一般。这位中院院长在辖区两级法院信访工作会议上指出：“涉诉信访问题牵扯到两级法院的主要精力，也付出了沉重代价,已到了必须采取非比寻常措施大抓特抓的关键时刻！”一位曾到北京接访的法官回来后撰文写道：“最高法院的信访接待室的大院里上千的上访人,使得院子里的空气都改变了味道,每天都有人叫喊着不要活了……”。[1]

通过愈演愈烈的上访大潮，可以发现，当前的涉诉信访有以下几个明显特点：

第一，重复上访现象突出。笔者所在的基层法院，2007年以来发生的赴省进京的涉诉上访12件12人次，有7件7人次都是重复上访，占58.3%，其中有5人是上访老户，他们近几年来每年都多次到省高院、省人大、省委政法委、最高法院、全国人大、国家信访局等机关上访。2007年4月3日，一位领导人在全国信访工作会议上指出，在进京非正常访中，有60%是重复访。重复访的大多数是上访老户，他们的信访之路多则几十年，少则三两年。笔者所在法院的辖区居民张小增自1974年至今上访不断，起初是一般信访，后因与他人打官司，变成涉诉信访。重复信访的信访人反映的问题复杂，信访要求较高，往往法律政策依据不足，处理难度较大，多数属无理信访。

第二，涉诉信访专业化倾向明显。随着党和政府对信访问题的日益关注和信访形势的发展，信访的专业化倾向日趋明显，涉诉信访也表现出同样的特征。信访人以信访行为吸引领导和社会公众的注意为目的，采取各种各样较为“专业”的非正常形式进行上访：有的涉诉信访人明知没有理由或政策法律依据不足，往往选择在各级重大政治活动期间及重要节假日择机信访；有的涉诉信访人常聚集在一起交流经验，研究对策，传递信息，相互通知，如笔者所在法院的辖区有一名涉诉信访上访老户经常向他人传授信访“技巧”，被其他信访人称为“老师”；有的信访人为引人注意携带录制的光盘，打着横幅，串联群众，举旗、静坐、下跪、拦车，甚至告洋状；有的信访人知道法院内部信访责任追究力度大，动辄以上访相要挟，大吵大闹，甚至以自杀、自残相威胁。

第三，“判前信访”现象表现不断增多。近年来，涉诉信访表现出一种新动向，即案件当事人或相关人员，在案件宣判前以人访、信访或邀请新闻媒体介入等形式，向法院施加压力。这种“判前信访”的作法，其目的是促使法院作出有利于自己一方的判决[2]。笔者所在的基层法院处理的涉诉信访案件中判前信访占8%。“判前信访”的主要表现形式有以下几种：一是向各级领导写信，引起领导重视，以达到领导过问案件的目的。如笔者所在的基层法院受理的全某诉本县人民医院医疗赔偿纠纷一案，法院受理后，案件正处于鉴定阶段，其父亲就分别给上级法院院长、县委书记及县人大常委会主任等领导写信，要求领导过问案件，批示促办。二是集体到法院“请愿”。如笔者所在的基层法院受理的程某贪污纠纷一案，开庭前程某的亲属数十人集体到法院“请愿”，他们打着横幅，拿着摄像机，要求法院尽快判决。其实，该案正处于一个半月审限之内，被告人也没有超期羁押。三是以到北京上访相威胁。如笔者所在的基层法院受理的冯某非法收购盗罚林木一案，开庭前，冯某所在地村民数十名，联名给法院每个班子成员邮寄一封快件信，扬言如果法院对冯某判决不合适将赴北京集体上访。四是邀请新闻媒体介入。有个别当事人立案后就去找小报记者介入案件，企图影响法院审理。如笔者所在的基层法院审理的陈某诉张某离婚法纠纷一案，立案后不久，就有报社记者打电话要求采访，后来记者还以个人名义给法院写信，要法院重视此案。

第四，代为他人上访现象占一定比例。笔者通过对本院上级交办的涉诉信访案件和本院接待的信访案件的调查发现，代为他人上访案件占到信访案件总数的20%左右。特别是进京非正常访案件，代为他人上访现象更为突出。2007年以来，笔者所在的基层法院共办理5个进京非正常访案件，其中有两案是信访人代为他人上访，占40%。如杨培林为其妻妹张香兰非法侵入住宅犯罪一案的上访案。该案属中央政法委交办的案件。1999年7月，我院以张香兰犯有非法侵入住宅罪被判处其有期徒刑二年，缓刑二年。张香兰当庭表示认罪服法，不上诉。此后，张香兰一直遵纪守法。但是，张香兰的姐夫杨培林自2006年5月以来，先后到省高院、省委、北京等地，多次上访，为张香兰非法侵入住宅犯罪一案鸣冤叫屈，坚持要求法院改判张香兰无罪。2006年8月13日，在法院工作人员回访张香兰时，张明确表示没有委托杨培林上访，本人对法院没有任何意见。2008年5月26日，张香兰讲，“杨培林是疯了，我说过不让他上访。”“我自己没有上访过。”但杨培林至今仍上访不止。

第五，信访动机复杂化，上访老户趋利信访突出。2007年以来，我院接待81人，办理上级交办的涉诉信访案件31件31人，经过调查甄别，信访有理的占72%，经过各种服判息诉工作，停访息诉人96人，占信访总人数的85.7%，仍有16人不能停访息诉。据调查，笔者所在省份的其他基层法院涉诉上访案件的停访息诉率与我院相差不大，每个基层法院都有一批服判息诉工作难度很大的上访老户。其主要原因是，他们提出的信访要求过高，有的要求把有罪判决改为无罪，有的是要求改判其应当承担的民事责任为无责任，有的要求撤销行政机关合法的行政处罚，有的是要求法院强制执行对根本无执行能力的人，有的是要求对判决生效多年的离婚案件进行再审，要求恢复其婚姻关系。另外，大多数上访老户趋利信访突出，往往要求法院支付上访费用，要求对方当事人巨额赔偿，或要求给予其他利益，如登封市王某不服法院判决赴京非正常上访案中，上访人王某的丈夫节日在单位值班期间跳楼死亡。该案经法院审理，王某对法院判决不服，多次到郑州、北京上访，主要上访要求为：一是要求其丈夫所在单位支付其两个女儿的上学（高中、大学、研究生）费用和毕业后的工作安排；二是要求政府给其安排工作；三是要求其丈夫所在单位赔偿60万元[3]。

二、建立涉诉信访终局性解决机制的必要性

通过分析当前涉诉信访的现状和特点，我们不难看出，解决涉诉信访问题势在必行。笔者认为，建立涉诉信访案件终局性解决机制不失为一个好的设想。所谓涉诉信访案件终局性解决机制，是指涉诉信访案件经一定的程序之后，当事人或案件利害关系以该案为由再次进行信访，有关部门接待后就其反映的有关案件问题不予批转、督办，并按无理上访处理。

第一，建立涉诉信访案件终局性解决机制有利于促进社会和谐稳定。当前，涉诉信访对社会稳定带来的影响日益凸现。静坐、下跪、哭闹、拦车、喊冤、告洋状、纠缠领导等成为许多信访人的选择方式，有的信访人不达目的决不罢休，多次到省会城市和北京上访。如南阳市卧龙区人李天秀自2002年以来，每隔两、三个月就赴省进京上访一次，先后到全国人大、最高法院、最高检察院、天安门广场、总理住地、新华门、中南海等达30余次[4]。在全国，这样的信访者并不少见。由此足可见涉诉信访给社会和谐稳定带来的影响。由于现行的涉诉信访制度中缺乏信访案件终局性解决机制，使部分上访人认为“上访是没有尽头的”，因而出现了多年坚持上访的现象。如果建立了涉诉信访案件终局性解决机制，使所有的信访人明白，信访案件经终局性解决之后再上访就是无理上访，不会再有人接待、督办，很大程度上会促使上访老户息诉罢访。终局性解决机制一旦建立并被信访人所熟知，就会发挥制度本身对行为的普遍指导作用，信访人就不会采取极端的信访形式，能够促进当事人有序信访。

第二，建立涉诉信访案件终局性解决机制有利于维护司法权威。任何社会秩序的建立都离不开具有权威的司法体系，没有权威的司法，因为得不到社会的服从和尊重，也就不成为司法。在建设社会主义法治国家的今天，我们更需要维护司法权威。然而，我们不得不承认，现行的涉诉信访制度对司法权威已构成了很大威胁。一方面，信访人总是采取一些极端的方式引起领导注意，他们认为问题是否解决，在很大程度上取决批示的领导职位有多高，信访人诉诸的是作为个体的领导权威，而非司法权威。另一方面，由于一些案件当事人长期信访，法院压力很大，使得案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改来改去，直接影响司法权威。再者，对信访案件“特事特办”、“拿钱消灾”、“花钱买稳定”等情况和做法，直接影响到其他一些当事人，他们对法院判决不服，不是依照程序上访、申诉，而是直接上访，出现“信访不信法”的怪现象[5]。建立涉诉信访案件终局性解决机制后，当事人就案件反复上访的现象就会大大减少，案件的再审次数也会受到很大限制，对维护司法权威，具有十分积极的作用。

第三，建立涉诉信访案件终局性解决机制，有利于推进制度建设，促进社会公平正义的实现。在法院处理涉诉信访问题的现实情况中，面对大量的群体信访和矛盾激化的个体信访，上有领导必须化解矛盾、停访息诉的指令，下有信访当事人极端不满的怨气，为求息事宁人，法院领导和信访责任部门在解决相当部分的信访事件时，为实现社会稳定的效果，就不自觉地选择法治以外的方式，或强压或妥协，特别是个别案件超法律、超标准非正常的解决办法，会通过舆论以口头方式迅速在当地社会流传，这对信访制度的建设是极为不利的，个案示范使一些上访人的目标和手段发生扭曲，问题恶性循环，不仅影响稳定，更是对制度建设的破坏。建立涉诉信访案件终局性解决机制之后，对信访问题特别是闹访、缠访、赴京上访等纳入法治化轨道，使老实的不能让其吃亏，会吵会闹的不能让其占便宜，不能使会叫会哭的孩子多吃奶，有利推进涉诉信访工作的良性循环。

第四，建立涉诉信访案件终局性解决机制有利于保障公民权利。主要体现在三个方面：一是有利于促使信访人服判息诉，安心生产生活。绝大部分老上访户因长年上访，长时间在外奔波，因反映的问题由于无政策、法律依据得不到解决，严重影响其正常生产和生活，家庭经济大幅度下降，生活质量难以提高，孩子教育受到影响。如果建立涉诉信访案件终局性解决机制，能够在制度上促使其服判息诉，早日投入到家庭建设中。二是在当前信访形式日趋严重的情况下，由于害怕产生上访案件，一些该立的案件法院不敢受理，法官不愿办理，一定程度上形成了新的“立案难”问题。有的法官对简单案件不敢判决，久调不决，影响诉讼率。如果建立涉诉信访案件终局性解决机制，就会减少法官对信访的恐惧，减少上述问题的产生。三是建立涉诉信访案件终局性解决机制能促使信访人反映的问题得到答复和处理。在笔者所设想的终局性解决机制中，信访问题一般由涉案法院的上一级法院解决，不再批转至涉案法院，避免了因涉案法院“纠错难”，而影响信访问题的解决。

三、构建涉诉信访案件终局性解决机制的设想

涉诉信访是社会发展到一定阶段各种社会利益关系博弈的产物，是一个十分复杂的社会难题，解决这一问题并没有灵丹妙药，但平息来势汹汹的涉诉信访大潮，减少涉诉信访带来的社会不稳定因素还是有一定办法的，建立涉诉信访案件终局性解决机制就是可以探索尝试的。

（一）构建涉诉信访案件终局性解决机制应坚持的原则。

涉诉信访权实际上是宪法上的申诉、控告、检举权与诉讼法规定的诉讼权的有机结合。构建涉诉信访案件终局性解决机制必须尊重当事人所享有的宪法权利和诉讼权利，应当遵循以下几个原则：

第一，宪法原则。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。”由此可以看出，涉诉信访关系到人民群众的言论自由和迁徒自由，关系到公民最基本权利的实现问题，对公民个人和社会具有十分重大的现实意义和深远的历史意义[6]。建立涉诉信访制度必须遵循宪法原则，防止制度的缺陷对法治建设来来的负面作用。

第二，司法解决原则。对于不服法院判决裁定的涉诉信访是以案件为载体，如果没有案件，涉诉信访就失去了其存在的基础。解决信访人反映的案件问题是消除涉诉信访的根本所在。案件因司法程序而产生，案件问题也应在司法的框架内解决。我们应当承认，解决涉诉信访问题的办法和途径与解决其他信访问题是不能完全一样的。这是因为，涉诉信访与其他信访有着很大的区别。主要表现之一就是，涉诉信访主要是对案件的司法判断不服，而司法作为化解社会矛盾纠纷的最后一道防线，其主要功能之一就是定纷止争，司法程序对矛盾纠纷的处理具有终局性的特点，涉诉信访是对矛盾纠纷的终局性处理不服，而其他信访并不具有这样的特点。正因为如此，《信访条例》规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、法规规定的程序向有关机关提出”，“对已经或依法应通过诉讼、仲裁、复议等法定途径解决的，不予受理，但应告知信访人依照有关法律、法规的程序向有关机关提出。”可见，《信访条例》未将涉诉信访纳入调整范围。不仅如此，实践中，信访部门往往引导信访人走司法程序，企图利用司法的终局性功能化解信访人反映的问题。如果将涉诉信访与其他信访同等对待，无异于否认了司法定纷止争的功能，必然陷入恶性循环。综上，笔者认为，建立涉诉信访制度，必须考虑把涉诉信访案件纳入司法程序来解决。

第三，区别对待原则。涉诉信访的当事人反映的问题并不属于一个类型，大体可以归纳为三类：一是对法院的裁判结果不服，要求法院撤销、改判判决裁定。这种上访，其实质上是当事人在行使诉讼法上的诉权，属于申请再审的范畴，应纳入法院的审判监督程序来解决。二是信访人反映法院执行不力、执行错误或反映法院工作人员不廉洁、司法作风等方面的问题。这类信访实际是信访人对法院或其工作人员的控告、申诉和检举，实质是在行使宪法第四十一条规定的控告权、申诉权和检举权，因而，处理这类涉诉信访问题应与处理其他信访差别不大。三是要求法院进行国家赔偿。由于《国家赔偿法》规定了明确的国家司法赔偿程序，因而这类信访应由国家赔偿法调整，而不应通过信访途径解决。

（二）涉诉信访案件终局性解决机制的具体构想。

程序具有独立的价值。对于涉诉信访问题的处理必须有一个统一的程序规范。程序可以吸收不满，规范对涉诉信访问题的处理程序，可以体现对信访人的尊重，能够促使信访人服判息诉。笔者所设计的涉诉信访案件终局性处理机制包括以下几个组成部分。

第一，对不服法院判决、裁定而上访的，实行三级法院审查制度。即涉诉信访案件经过涉案法院和涉案法院的上两级法院审查，做出处理后，对信访案件的审查处理程序即告终结。“涉案法院”在本文中是指，涉诉信访案件作出最终生效判决的法院。三级法院审查制度由以下几个层面构成：（1）因对判决、裁定不服向涉案法院进行信访的，涉案法必须依照信访处理程序予以回复。具体为：登记→调查→回复→提出解决办法→ 服判息诉。（2）因对判决、裁定不服向涉案法院的上一级法院进行信访的，上一级法院接待后不再向涉案法院批转，直接依照信访处理程序进行审查处理。符合再审条件直接进入再审，不符合再审条件书面通知驳回申诉。具体程序为：登记→调查→进入再审或驳回申诉→服判息诉。（3）对判决裁定不服直接向涉案法院上两级或上三级法院进行信访的，上级法院应批转至涉案法院的上一级法院审查处理。具体程序为：登记→批转→告知信访人→督办→服判息诉。（4）对涉案法院的上一级法院的审查处理不服，信访人可以向涉案法院的上两级法院申请处理，上两级法院对涉诉信访的审查处理为终局性处理。具体程序为：信访人申请复查→登记→调查→作出再审决定指定下级法院再审或驳回申请→服判息诉。（5）经过涉案法院上两级法院处理后，信访人对处理结果不服继续上访的，按无理上访处理。有关机关接待后不予批转、督办。

第二，对反映执行不力、执行错误或司法廉洁、司法作风问题的信访。此类信访受国家信访制度调整，按照现行的规定处理。即这类信访以前是如何处理，现在仍那样处理。这类信访不是对司法终局性判决的不服，而是对法院或法院工作人员违法失职行为的申诉、控告或检举，这种信访严格说不是涉诉信访，而是一般意义上的信访。

第三，对于要求法院国家赔偿的信访。此类信访应按《国家赔偿法》的规定处理。这类信访也不是对法院终局性裁判结果不服，而是因司法侵权而产生，不是真正的涉诉上访，属于一般意义上的上访。如果信访人由此向有关国家机关进行信访的，一律告知按《国家赔偿法》规定的程序进行。国家赔偿程序一经终结，即为终局性处理，信访人以不服再次信访的，按无理信访处理，接访机关不予批转和督办。

第四，对于判前信访的，区分不同情况不同对待。一是信访人在案件尚未实体裁判的诉讼过程中就案件的管辖、保全不服进行信访的，应受民事诉讼法调整。二是信访人在判前对法官的司法作风、司法廉洁问题进行信访的，按本文的上述设计处理。

（三）建立涉诉信访案件终局性解决机制的保障机制。

要落实涉诉信访案件终局性解决机制，必须要在思想观念、组织机构、信息沟通和制裁措施上进行保障。

第一，认清形势，转变观念，准确把握涉诉信访工作在法院工作中的地位。胡锦涛总书记指出，政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家工作大局下开展。党的十七大提出了建设社会主义和谐社会的伟大构想和实现途径。作为政法工作重要组成部分的人民法院工作，必须认清形势，准确把握法院工作在党和国家大局中的地位，及时调整工作思路。要深刻理解人民法院既是社会主义法治社会的保护者、“社会正义的最后一道防线的守护者”和改革开放、经济建设的保驾护航者，又是“和谐社会的建设者”、“案结事了工程的建造者”。在现有的社会政治、经济、司法体制内，法院必须在有限的工作范围、有限的工作目标发挥有限的司法作用[7]。在工作方法上，既要有法律智慧，又要有政治智慧，努力做到“案结事了“，实现审判执行工作法律效果与社会效果的有机统一。基于此，法院必须把涉诉信访工作摆到与审判、执行工作并列的位置。当前，就是彻底转变敌视、轻视、漠视涉诉信访问题的不正确观念，摆正对待涉诉信访的心态，不能再有“案件处理程序正确，实体无误，当事人上访与我无关”的老观念。而是要最大限度地从源头控制涉诉信访，从工作方法上减少涉诉信访，一旦出现涉诉信访要采取措施疏导平息，使信访人息诉罢访。

第二，整合信访资源，完善信访接待机构的职能。增强法院信访机构的职能，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。要平衡法院内部各业务部门之间的权力和责任界限，真正形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局。当前，应将各级法院的立案庭、监察部门进行整体合并，成立专门受理信访案件的委员会，使涉诉信访工作向专业化、规范化和现代化的方向发展，并把它完全纳入规范处理的司法轨道。考虑到上下级法院配套的需要，可以考虑实行信访机构直管，把主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。涉诉信访工作部门虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的涉案法院和部门作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。

第三，建立信访案件信访沟通机制。当前，信访人的信访渠道非广泛。当事人对一个判决不满，可能同时向涉案法院的上几级法院、地方党委、人大，甚至有关中央国家机关进行信访。由于不同的接待人员对信访人反映问题的核实程度不一样，认识上不一样，解答当事人问题的答案也往往不一致，甚至截然相反，很不利于服判息诉，为使接访人最大限度地了解当事人的信访信息，应当建一套统一的科学的涉诉信访登记体系和涉诉信访检索体系，不仅可以准确地统计信访量，还可以节约大量的社会资源，克服信访人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失[8]。

第四，加大对非法上访的打击力度。当前，非法上访、无理上访问题突出，由于许多部门和领导“谈访色变”，心理上对涉诉信访有一种无形的恐惧感。所以，很多时候存在对非法上访打击不力，对无理上访教育不力的问题。对非法上访、无理上访的迁就，就是对合法上访、有理上访遵纪守法积极性的打击，对信访制度的破坏作用很大。我们既要充分保障公民的宪法权利和各种诉讼权利，又要坚持打击非法上访者，维护国家信访制度的正常运行，促进社会和谐稳定。