论文提要：
如何有效地解决涉诉信访问题，已成为一个刻不容缓的问题。通过对某市中院及辖区范围内13个基层法院2006年至2008年上半年涉诉信访案件以及对个案的处理方法进行调查研究，发现上访量逐年上升，越级访、结伙访增加，且当前在处理涉诉信访的方式方法上也存在着这样那样的问题。具体而言，一是“四定一包”的工作模式牵扯精力过大，影响了其他正常信访案件的处理；二是迁就不合理要求现象严重，出现了“信访不信法”的现象；三是信访终局解决机制的缺失，使无理上访无休无止；四是多头信访、多头交办、重复劳动、反复处理突出，造成信访资源的浪费；五是信访怪圈现象严重。通过分析原因：外部原因在于传统社会利益格局打破导致利益的重塑、司法体制问题、上访人自身的原因等。法院的原因主要有社会主义法治理念树立不牢固、司法能力不强、办案质量不高、也有审判作风不好、裁判文书说理不强等问题。信访机制的原因主要有处理导向、方式方法等问题。对策主要分为三个层面：一是立法层面，主要包括：保障建立公正高效权威的社会主义司法制度、实行“三审终审”加再审的诉讼制度、尽快制定《信访法》及《信访治安管理处罚条例》等。二是法院层面，主要包括：持续不断地开展社会主义法治理念教育、做好公开审判和公开执行工作、加强诉讼调解、切实建立“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序等。三是信访层面，主要包括明确涉诉信访的依法、公开、公平和维护司法裁判原则、对信访机构重新定位、建立涉诉信访的终局解决机制、改变涉诉上访案件外部多元监督体制等。(全文约11000字)
以下正文：
涉诉信访作为非诉讼纠纷解决机制和利益表达机制，就其制度设计而言与审判制度应是一种建设性的良性互动关系。但是，近年来，无序的信访却在不断地削弱着司法权威，给审判活动带来种种冲击，影响着依法治国的进程。如何有效地解决涉诉信访问题，既保护公民、法人和组织的合法权益，又维护司法的权威，已经成为一个刻不容缓的问题。我们试图通过对某市中院及辖区范围内13个基层法院2006年至2008年上半年涉诉信访案件以及对个案的处理方法进行调查研究，揭示目前处理涉诉信访存在的问题，并对其成因进行分析，探索如何构建涉诉信访工作的长效机制，以期推动涉诉信访工作的规范化和法制化。
一、涉诉信访概念的厘清
学术界一般认为，所谓信访，是人民信访的简称，是指通过信件等向有关部门反映意见、情况、或请求。[1]国务院《信访条例》规定：信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。那么作为人民法院的信访应该是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民法院的信访部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，要求依法处理的活动。[2]
对于人民法院工作的信访，目前通常称为涉诉信访，一般与业已进行或者结束的诉讼活动有关，这是与其他信访的相区别的重要标志。广义的涉诉信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等，概括起来，信访内容归纳为申诉、求决、举报、咨询、批评建议等五大类型。[3]就实践中反映出来的情况看，与人民法院有关的信访概括地主要可分为三大类：一是反映案件处理错误的，这一类占信访件的绝大多数；二是反映司法工作人员工作作风问题、廉洁问题的；三是建议和咨询类的，即就某一特定问题向人民法院进行咨询或者提出建议的，这一类所占比例最小。在第一大类反映案件错误的信访件中，大致又可以划分为以下三种情况：一是诉讼案件尚在正常诉讼程序进行当中的。上访人的目的在于引起上级领导的重视，要到上级领导的批件，达到在诉讼中相对的优势；二是诉讼程序完毕、裁判文书已经生效，不服生效法律文书确定的义务的。上访人不懂申诉、不愿上诉或对诉讼程序不满，要求上级部门重视，以促使案件改变结果；三是诉讼案件经过了再审程序的处理，或经最高审判机关终局处理，不服处理结果的。此类大多属于涉诉信访的顽疾，上访人或固执己见，将经营风险、社会风险强加到法院身上；或案件法院判决正确，因涉及土地征用、企业改制、房屋拆迁安置、企业破产、劳动保险、涉农纠纷等领域，非法院一家所能解决而引起上访人不满；或案件属于历史遗留问题，法律政策有明确规定或不属于人民法院主管而上访人不理解等。
通过对信访案件情况的梳理，笔者认为，首先，现实中大量存在的一二审诉讼程序完毕，不服生效法律文书确定的义务的信访，其实就是法律规定的申请再审，不应该纳入目前的信访范畴，如果大量的其他机关介入法定由人民法院行使的再审审查权，不仅有代庖之嫌，而且也将对依法治国进程产生不可估量的消极影响；其次，反映司法工作人员工作作风问题、廉洁问题的所谓的信访，是我国宪法意义上公民的申诉权，是针对国家机关及其工作人员的违法失职行为的。我国宪法规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复”。这部分其实就是“控告”，应当由纪检监察部门依照受理控告、举报的程序处理。将申请再审和控告从目前的信访中分离出来，剩余的由信访部门按照信访件进行解释和处理，这不仅可以避免将法院的再审审查部门等同于信访部门，而且也避免将不同性质的案件混为一谈，保障将不同类别的问题纳入法律正常的轨道。因此，笔者认为，就狭义的涉诉信访而言，应该仅仅局限于以下几类情况：一是正常诉讼程序进行当中、上访人的目的在于引起上级领导重视的；二是经过了再审程序的处理，或经最高审判机关处理，仍然不服处理结果的；三是向人民法院提出工作建议；四是法院判决正确，或属于一些历史遗留问题、不属于人民法院主管的等问题；五是咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助等。为了不引起概念上的混淆，如无特别注明，本文所指涉诉信访概念暂采广义的理解。
二、近年来某市法院涉诉信访工作的基本情况及当前涉诉信访工作存在的突出问题
（一）某市法院概况
某市位于河南省的西南部，为区域中心城市，全市人口1100万，其中农业人口占75%，市中院下辖13个基层法院，两级法院现有人员2140人（具有审判资格人员1036人），年均办理各类案件5.5万件，占全省案件的十分之一强。
（二）近年来某市法院涉诉信访特点
1、上访量呈逐年上升趋势，（见表一）其中，民事案件申诉、上访量呈下降趋势，商事、刑事案件基本持平、行政案件略有上升，执行案件上升幅度略高。（见表二）
京访、省访案件数量统计（表一）
京访、省访案件性质分类（表二）
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项目
年度 |
民事 |
商事 |
行政 |
刑事 |
执行 |
其他 |
|
2006 |
306 |
108 |
93 |
79 |
87 |
123 |
|
2007 |
297 |
110 |
102 |
93 |
126 |
222 |
|
2008 |
226 |
101 |
116 |
108 |
156 |
91 |
2、当事人在一审判决后既不上诉又不申诉，直接赴京进省上访的呈上升趋势；经过中院二审的基本持平；经过省高院或最高法院作出结论的呈下降趋势。（见表三）
申诉、上访案件审级分类（表三）
3、有组织的结伙访（串连访）、续访（重复访）、越级访以及一些历史老案上访突出。（见表四）
申诉、上访案件分类（表四）
|
项目
比例 |
结伙访
（串连访） |
续访（重复访） |
越级访 |
历史老案上访 |
|
二次以上 |
三次以上 |
|
占近年上访总量的比例 |
10％ |
25％ |
18％ |
12％ |
8％ |
比如,某县2007年4月份发生一起16人结伙访，同年5月份又发生一起12人的结伙访；又如，某县上访老户张XX2007年4月份一个月到最高法院就登记了23人次，今年以来在最高法院登记61次，占同期全市法院登记数的五分之一，这类上访人员多是上访老户或经过中院、省院复查驳回申诉的案件，全市几乎所有县市区都有那么几个常年上访不止的人员。另外，一些历史老案的当事人赴省进京呈上升趋势。如某区的刘XX为其房产、宅基一案，事发在50年代后期，其宅基被当地供销社占用，后经某市人民政府批准办理了有关征地手续、土地使用手续。这属于落实政策问题的范畴，不属人民法院审理的范围，该人长期到上级法院上访。
（三）当前涉诉信访工作存在的突出问题
1、“四定一包”的工作模式牵扯精力过大。虽然解决了一些实际问题，但由于投入的人力物力过大，牵扯的精力过多，势必会对正常的工作开展带来一些负面影响。如某县邱XX上访一案，邱与顾姓因土地租赁权纠纷，经一二审法院判决认为，双方约定有明确的租金和租期理应按约定履行，邱所诉没有证据，判决其败诉，邱遂多次赴京非正常上访，两级法院包案人员先后十余次到邱家中做思想工作，市委政法委书记和中院领导亲临某县召开案件专题会议，某县委书记、副书记、县委办主任、县政法委书记等，一起研究处理意见。为了做好工作，县法院的女副院长和政法委的女副书记陪伴上访人逛商店、买物品，经常不离左右。历时一个月时间，经济上进行适当补偿，终于使上访人接受了调解意见，签字息诉罢访。近年来，类似该案的处理、化解的案例很多，如果案案采取这种模式处理，两级政法委和政法部门都将陷入难以招架的境地。
2、迁就不合理要求现象严重。对信访案件的“特事特办”，“拿钱消灾、买稳定”、“法外施恩”等做法，使有些上访人提出超越客观实际的要求，或满足其要求后仍然上访，出现了“信访不信法”的现象。如某县徐XX案因其女儿离婚一案，一、二审法院在审理该案中存在瑕疵，主要是一审缺席判决仅凭村委会证明，未做实地调查，二审未对其女儿是否患有精神病复印诊断证明予以核实即做出判决，经甄别本案实体处理并无不当。两级法院包案后，数十次找上访人做调解，并协调有关部门给其解决一套住房及其他费用近30万元，但徐XX围绕其女儿的问题变化无常，最后要求赔偿200万元，给其一家人解决某市户口，三个儿子安排工作并在某市解决三套住房等等，如不答应就继续上访。又如某县范XX上访案，法院在处理当地信用社诉其借款合同纠纷中，因调解程序存在问题，导致后来的保全、拘留、执行被确认违法，两级法院包案后，数次给其做耐心细致的思想工作，上访人坚持要求赔偿不能少于80万元，否则表示“生命不息，上访不止”，县法院迫于形势压力和本案确有不当，赔偿其44万元，并给予原承办法官行政记大过处分，上访人方才表示不再越级上访，但赔偿兑现不久，范XX的家人又走上京访之路。
3、信访终局解决机制的缺失，使无理上访无休无止。有些案件处理结论正确，上访理由不能成立，但当事人经多次劝说无效，仍不息诉罢访，甚至提出一些纯属无理要求，不满足就去上访；如果满足其无理要求，势必要以牺牲公共利益和法律尊严为代价，并会怂恿更多的人走上访之路。如某区张XX为其子故意杀人上访一案，经市中院和省高院复查甄别，认定其子故意杀人，判处死刑事实清楚，证据确实充分，张XX纯属无理缠访、闹访，但张XX不但不支付被害人的民事赔偿19万余元，反而要求给其儿子补偿10万元，否则继续上访。又如宛城区龚XX上访涉及8个案件，多系亲属、朋友之间的矛盾纠纷，经两级法院包案组逐案甄别，所涉案件处理均是正确的，龚仗着70高龄，倚老卖老，无理纠缠，两级法院领导为了进一步促其息诉罢访，召开由各界人士参加的听证会，最后30名评委投票，均认为其无理，对法院的处理结果满意率达100％。然而，上访人仍坚持己见，扬言继续上访。还有为数不少的上访老户，已经省、市、县三级法院多次接访、复查、驳回、劝息，仍不停上访。如某区的贺XX上访案、某区尚XX上访案、某县的张XX上访案等，这些案件业经最高法院或最高检察院做出终局结论，认为其申诉理由不成立而驳回其申诉，但仍不停上访、登记，上级不断交办。
4、多头信访、多头交办、重复劳动、反复处理突出。信访机构缺乏相互联系，造成信访资源的浪费。当前立法机关、司法机关、政府及政府各部门都设有信访机构,而整个信访机构又缺乏统一协调的机制、缺乏互相制约机制，对信访案件的办理也没有切实有效的监督,这就导致在实践中容易出现案件处理不及时等问题，甚至会导致同一个当事人就同一案件在不同的信访部门可能会得到不一致的答复及解决方案。[4]因为上访人每登记一次就显示一件案件，形成登记的信访案件数量很大，而实际落实到诉讼案件却并不多，而基层部门对同一案件一次次的反复处理、汇报。
5、信访怪圈现象严重。群众上访中的“领导情结”， 促使信访人到各级领导机关上访→影响社会和谐→预防和处理信访的能力成为考核政绩的重要指标→投入信访机构的人力、物力增加、信访机构权力增强→民众上访成功几率加大→成功上访刺激更多民众的上访热情、上访继续增多→对上访的投入继续加大→上访更有实效→更多的上访→最终形成了无法解决的上访洪流，[5]这一循环被称为“信访怪圈”，并随之形成“有问题找领导，领导官越大越好，越往上级越有效”的思维定式和“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的信访经验。
三、涉诉信访及存在问题的原因剖析
涉诉信访原因涉及社会发展阶段、法律制度及社会评价与舆论导向，律师和当事人等诸多方面的因素，除了利益格局的重塑、制度设计层面、政策法律相对滞后、法院公信力不高、上访人心理方面等其它外部因素之外，也有法院内部以及信访机制等方面的原因。
（一）外部因素
1、传统社会利益格局打破所导致利益的重塑。社会转型期各类群体意识冲突强烈，人们的思想观念、价值取向正发生着剧烈的变化，社会利益的调整必然会触及到人们的一些切身利益。在社会资源分配的过程中,新矛盾新问题不断出现，经济社会发展关键期和矛盾高发期，是涉诉信访出现的外部大环境。
2、司法体制问题。现阶段，我国的司法权威观念在普通百姓心中远未确立，这是与我国的弱势司法、法院制度设置的不完善有关，法院地方化、司法行政化、司法不独立，使民众对司法产生不信任感，动辄上访。
3、上访人自身的原因。一些群众在 “官本位”思想的支配下，忽视法律的作用和权威；一些上访人缺乏正确的诉讼观念，以自己的利益得失来理解法律，片面将败诉责任和执行不能的风险归咎于法院；还有一些上访人在利己思想的驱使下，不顾案件的实际情况，向对方当事人或者法院提出许多不切实际的要求，得不到满足就走上访之路；更有甚者，明知案件处理结果并无不当，但出于规避法律和侥幸心理，反复上访、缠访，寄希望通过不断的上访纠缠使上级法院推翻原判决，或者使生效裁判无法执行。
（二）法院内部
1、社会主义法治理念树立得不牢固。近些年，过分强调“一步到庭”、“当事人主义”，片面强调当庭宣判率，忽视多层面的诉讼调解，都从不同程度上导致了当事人对个案判决不服进行上访。有的法官宗旨意识、服务意识不强、行为不规范，不遵守司法礼仪，职业形象不佳。在庭审过程中，不能平等对待双方当事人，不能耐心听取当事人的陈述，语言随便，行为不检，举止不端，衣着不整，甚至有意无意的泄露审判秘密，致使一些案件当事人对司法公正产生合理的怀疑而上访。
2、有的法官业务素质不高，司法能力不强，办案质量不高。当前我们法官队伍的整体素质参差不齐，与社会对于法官的要求相比还有一定的差距。但对此，我们要实事求是，既不能视而不见，也不能盲目夸大，人云亦云。通过近年来持续不断的作风教育和任职资格培训考试，人民法官的整体素质有了很大的提高，“文化、业务水平相对来说比较低的基层法院法官实际具有的分析论证能力要比根据现有的判决书推断他们具有的能力要强得多，他们也许还比不上英美法官甚至欧陆法官，但他们的能力可能远远超过法学界对其现有能力的估计和判断。”[6]从对近年来某市法院信访不完全统计，出现错误可能导致改判或变更的约占5%左右，出现程序瑕疵的约占25%，大部分案件处理并无不当，也是很好的证明。（见表五）
但不可否认，的确也存在有的法官不注重法律效果和社会效果的统一，在一些案件的处理上社会效果不佳，更有个别法官执法不廉、以权谋私、贪赃枉法，办关系案、人情案、金钱案，造成上访。
信访案件结果甄别统计（表五）
3、法院涉诉信访工作本身存在一些问题。信访接待人员人数偏少，有的基层法院从事信访工作的人数还不到一个合议庭，有的接访人员在接待上访群众时工作方法简单，缺乏耐心和热情，对上访群众提出的申诉或者申请再审或简单答复，或一纸驳回，有的甚至态度蛮横，致使上访群众产生对立情绪而不断上访，有的对初信初访处理不慎重，对于当事人提出的问题不能及时妥善处理，从而引发重复上访和越级上访。
4、裁判文书说理不强，程式化，也是说服不了当事人的重要原因。现实中，法官个人的意见不显示在文书上，使合议庭其他人员的责任心不强，合议简单，试想如果合议庭每位法官的不同意见和推理过程都清楚地显现在裁判文书上的话，情况又会怎样呢？假如法律文书对于纠纷的方方面面都详细说明，还需要判后答疑吗？
（三）信访机制原因
中国因社会转型所产生的问题需要通过发展来解决，要发展就需要一个稳定的社会环境，因而中央作出了稳定压倒一切的决策。上级从维护社会稳定的大局出发，要求把矛盾解决在基层，减少和杜绝越级上访无疑是正确的，但在实际工作中，一些提法却有待于商榷。
1、关于处理信访问题的“三个推定”。有罪推定和有责推定，一字之差，前者是针对犯罪嫌疑人，后者是针对被信访者，具体到涉诉信访，就是被访的承办法官，虽然罪和责的程度有区别，但其制定者思维的内部逻辑是一致的，然而，前者已经被现代法治国家摒弃，姑且不说人民法官和上访人同属于人民群众的范畴，仅论被诉法官作出的代表国家司法权的裁判文书，在这一指导思想的作用下，当遇到上访信件时，就立刻受到质疑，这显然直接挑战着司法权威。推定作为一个法律术语，其内在的法理在于维护社会的和谐稳定，除了在刑法上的运用以外，在民商法中，当一个民商事主体持有代表国家公权力的房权证、土地使用证等证件的时候，另一主体要推翻此类证件，其要负举证责任，所有这一切隐含着一个法的价值趋向，那就是维护公示的、公权力的效力。加盖着人民法院的印章的裁判文书，经过再审被举证证明“确有错误”被撤销以后才能被视为无效，在此以前，维护其效力就是维护司法的权威和尊严，而不允许任何人“推定”为有错，这显然是“人治”而非“法治”的做法。另外一些口号式的语言虽简单好记，但是却经不起推敲，比如“群众满意”，有人将其解释为“上访人满意”。现实的情况是，无理上访者，达不到其要求的，光靠说服工作无论如何其都不会满意。“群众满意”应当理解为最广大人民群众的满意，比如就一个信访案件，经过代表广泛利益群体的社区人民群众参加的听证，上访人的意见被认定为无理的，就应当认定人民法院的裁判是代表着广大人民群众的利益的，也是“群众满意”的。“群众满意”，即便是作最狭义的解释为“上访人满意”，也应当解释为“上访人依法满意”。
2、进行上访量排名的问题。不问上访是否有理，都要对地方排序，致使在实际工作中演变为这样一种潜规则：一旦发生越级上访，不管上访人上访理由是否成立，上边都要求地方派人去接，若造成不良影响的就要扣减有关单位在目标管理中的分数；因上访产生的一切费用由涉案单位或者根据属地原则由信访人住所地有关单位负责。同时，一些地方的领导同志强调“花钱买平安”，穷尽一切办法，平息矛盾，满足上访人的请求，以达到所谓的“息诉罢访”。上访人正是抓住了信访部门在处理该类问题上制度的缺陷，利用信访的登记管理制度，向接访人员提出一些损害国家利益和案件相对人利益的无理要求，若不满足上访人的不合理要求，就不回去，接访单位就可能因此被“一票否决”；若满足上访人的不合理要求，一方面损害国家利益和案件相对人的合法权益，另一方面不仅立刻导致利益受损的案件相对人上访，而且会产生极大的示范效应，造成更多的案件当事人在对案件裁判结果有异议时不是通过法定程序去行使权利，而是通过上访对法院施加压力。从去年32件非访案件和今年的74件非访案件的结果情况看，已结案件中大部分均以支付金钱或启动再审的方式结案，而实际上这些案件大部分事实清楚，适用法律正确的。
3、对信访人片面强调其信访权力，忽视其信访义务，依法处理力度不大，也是一个重要原因。任何权力都与相应的义务相伴而生，信访权也不例外，片面地强调一个方面而忽视另一面，都是不可取的。现实中少数人头脑中对上访问题一味迁就，无原则的退让，对于诬告他人、无理上访缺乏打击，致使不少人滥用上访权力，使一些无理上访、闹访、非访当事人变本加厉，不断升级。
4、信访本身固有的行政化倾向使得一些机关借处理信访案件，不断冲击司法权力，使本来就已处于弱势的司法更加举步维艰，造成司法公信力的进一步下降，信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。不唯如此，通过信访机构与各地最高权力的联系，信访机构事实上取得了走向“超级法院”的通道的角色，甚至本身就扮演着超级法院的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，极端的就成为最终的纠纷解决机构。所谓的“涉法信访”就是法院只是解决纠纷的“次级”机构的明证——法院的判决不是最终的，当事人通过信访可以重新启动司法程序，甚至在种种司法外权力的重压下不得不作出与自己先在的判决不一致的判决。因此，在理论上，只要当事人对法院的判决不满意，当事人就有可能通过上访启动高于法院的权力来否定对自己不利的判决，法院判决在纠纷解决机制中的最终性被打破。[7]形成“法院的权威低——人民群众不信法——人民群众求官——其他机构给法院施加压力解决群众问题——群众反映有效得到合法或超预期的利益——更多的上访——法院的权威更低——全社会更倾向于人治”的恶性循环，使人民群众“信访不信法”成为必然。对此，很多学者早就敏锐地觉察到，于建嵘在《中国信访制度批判》一文中就指出，信访“人治色彩浓厚，消解了国家的司法权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。”[8]
四、化解涉诉信访问题、完善涉诉信访制度的对策与建议
化解涉诉信访问题是一项庞大而复杂的系统工程，绝非一朝一夕之功，也绝非法院一家之力所能完成。就人民法院而言，涉诉信访工作的一个重要职责就是引导人民群众通过法律程序来解决问题，正常逐级申诉，而不是越级上访，既要全力解决现存的涉诉信访案件，又要采取行之有效的措施预访新的涉诉信访案件的发生。我们不仅要在进一步提高思想认识，增加信访稳定工作的紧迫感和责任感；强化领导，落实责任，确保消化现有信访存案目标的实现；而且需要扎实开展矛盾纠纷排查调工作，建立健全处理涉诉信访案件的长效机制，从源头上预防和减少信访案件的发生。
（一）立法层面
1、保障建立公正高效权威的社会主义司法制度。十七大报告提出要建立公正高效权威的社会主义司法制度，公正是司法的灵魂，一方面，司法的权威要依靠公正高效的司法来换取民众的普遍尊重，另一方面，司法的权威也需要一系列配套的法律制度加以保障。
2、改革诉讼程序，变目前的“两审终审”加再审为“三审终审”加再审。按照黑格尔“正、反、合”辨证法过程，现行民诉法缺乏第三审程序，对于一审胜诉（正）、二审败诉（反）的情况下，特别需要一个合的过程，来消解对二审裁判正当性的质疑。[9]将再审作为最高司法机关提审的特别情况，从而改变目前这种动辄再审，停止生效判决的做法，这种实际上的三审，因为其启动程序的不具法定自动性，使人民群众反而生出暗箱操作的疑虑，也助长了通过信访启动再审的欲望。
3、尽快制定《信访法》及《信访治安管理处罚条例》。在实施和完善《信访条例》基础上，及时出台《信访法》、《信访诉讼法》及《信访治安管理处罚法》，有效保护信访人的合法权益，制裁不法信访人；各级地方人大和政府尽快完善信访地方性法规、规章和规范性文件，使信访处理更加透明、公开；进一步规范信访司法解释工作，依法维护国家法制统一。
（二）法院层面
1、持续不断地开展社会主义法治理念教育。教育全体法官及其工作人员要牢固树立“五种意识”，做到“三个至上”，切实体现司法为民，努力化解矛盾纠纷，实现法律效果与社会效果的有机统一。加强业务能力建设，提高解决纠纷的水平。完善廉政制度，坚决清除影响法院形象的害群之马。
2、进一步做好公开审判和公开执行工作。积极推行“马锡五审判方式”，借鉴其发动群众，调解为主，依法办案，廉洁公正，巡回审理，便民诉讼，全面调查证据等合理内核，健全巡回审判机制，深入到农村、工厂、学校和社区公开审判，调动基层组织和社会人士参与化解矛盾，扩大司法民主；加大裁判文书的说理性，证据要认真评析，引用法律要全面详尽，尽可能地让人民群众明明白白，努力实现案结事了。
3、加强诉讼调解，充分发挥人民法院定纷止争的职能。在社会转型的特殊历史时期，各种社会矛盾交织，新情况新问题不断涌现，诉讼调解作为构建社会主义和谐社会的重要手段，“调解协议的最终结果取决于诉讼当事人的意志，人民法院对诉讼活动的支持、指挥地位只具程序上的意义，而当事人对调解协议的形成却有实质上的影响。”[10]具有高效、便捷、公正、彻底的优势，与“和为贵”的中国传统文化价值趋向相一致，不仅可以有效地降低诉讼的对抗强度，而且因其彻底贯彻当事人意思自治的原则，更接近于实体公正，因此，更能起到尊重当事人的意愿，达到定纷止争的效果。要把调解贯穿于审判执行工作全过程，进一步完善机制，整合法院系统和社会资源，不断拓宽适用范围，积极探索加强调解工作的新方法和新途径，坚持由承办人、庭长、院长梯次参与调解，延伸实现上下级法院联动调解；完善民事调解、刑事附带民事调解、行政协调与执行和谐相互促进的工作新机制；综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，促使矛盾纠纷有效化解。
4、坚持科学、规范、高效、便民的制度设计理念，加强司法绩效考核，严格管理，狠抓落实，切实提高案件的质量。坚持承办人、合议庭、庭长、主管院长、审委会案件质量层级把关，实行卷宗评查讲评、问题案件审查问责、涉诉信访案件责任倒查等措施，加强审判流程管理，落实好超期通报和临限预警制度，实现快立案、快审结、快执行。
5、切实建立“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序。在法院内部要建立高效的信访通道，对信访的接待、登记、分流、审查、处理、反馈、统计等七个环节实行动态跟踪管理，限定各个环节的工作时间，坚持院长、庭长定期接待来访群众；完善初访接待制度，对有上访苗头的案件，及时采取稳控措施，坚持把上访人稳定在当地，防止出现越级上访的发生。
（三）涉诉信访层面
1、明确涉诉信访的基本原则。对此，笔者认为主要应归纳为以下几点：一是依法信访原则。依法信访体现“依法治国”方略，维护社会稳定、保障人民群众合法权益的重要途径。二是公开、公正性原则。在处理信访过程中要体现公开和公正，平等地听取上访人及其相对人的诉求，贯彻回避制度。三是坚持司法裁判终局的原则。改变目前存在的司法裁判终局后，又向信访机构无休止申诉的状况，维护法律的尊严。
2、信访机构的定位。信访制度的非规范性、非程序性、非专业性、结果的高度或然性等弊端也饱受学者诟病，对于信访制度所暴露出来的问题，学界存在三种改革的建议：一为加强信访功能说，二为取消信访制度说，三为单纯信息传递机构说。[11]笔者赞同第三种观点，强势信访只会导致更大的信访洪峰，正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。
3、建立涉诉信访的终局解决机制。建议上级法院加强对涉诉信访工作的调查研究，通过司法解释或建议立法机关以立法的形式对涉诉信访问题进行必要的规范，进一步完善申诉和再审程序，特别是要建立一种能够有效防止无理缠诉缠访、越级上访的工作机制，引导群众正当行使诉讼权利，合理表达诉求。对于经过法定再审程序或者信访终局认定为无理上访，仍然坚持无理要求不断上访的，不再登记，不再接待，不再处理；对于无理访的，必须贯彻教育与惩治相结合的方针，坚决依法处理，适时进行打击，绝不能以牺牲公众利益、国家利益和法律尊严为代价，促其息诉罢访。
4、改变涉诉上访案件外部多元监督体制。“申诉人仅向人民法院申诉，则只是一个案件；如向人大、政府、检察院、有关领导、人大代表投诉，就成立多个案件；如再在以上各部门和人员之间反复投诉，就成立多个案件的乘积。”“如果外部对法院的监督体制不进行改造重构，法院要对案件进行终结，只能是一厢情愿。目前外部监督秩序混乱，随意性大，法院被动应付，是涉诉上访难以进入良性循环的主要原因之一。”[12]长期的治本之策是把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作,合并散存在各职能部门的信访资源，建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失，对信访案件登记，已处理的不再重复处理、交办；组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。[13]学者的此种建议，笔者深以为然。
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