核心提示

调解有利于化解社会矛盾，实现案结事了，有利于修复当事人之间的关系，实现和谐。最高人民法院６月２７日发布了《进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》(以下简称《意见》)。这个司法指导意见对于进一步规范法院调解工作，充分发挥法院调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐方面将起到积极作用。这项新的《意见》有何具体内容在我市法院系统贯彻落实如何是否被大众所了解和接受，社会效果怎样带着这些问题记者进行了深入采访。

强化调解作用

化解社会矛盾

采访中记者了解到，“调解优先、调判结合”是最高人民法院２００８年确定的工作原则。最高人民法院通过调研发现，全国法院调解工作仍然存在着一些问题和困难：一些法院领导和法官“重判轻调”观念并未根本改变；片面追求调解率的现象在一些法院仍然存在；由于社会关系趋于复杂化，疑难复杂案件、新类型案件数量增多，导致调解工作难度加大；地区间调解工作发展不平衡，不同类型案件之间的调解工作开展得不够平衡；一些法官调解能力不强、调解水平不高，调解效果不好，等等。

根据新形势、新任务的需要，《意见》在法律允许的范围内作出了贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的新规定。《意见》内容基本涵盖了人民法院调解工作的各个方面、各个环节，是指导人民法院调解工作的比较全面的规范性文件。在《意见》有关条款中注重明确了哪些案件要优先调解，哪些案件适于调解或者不能调解，以及如何搞好调判结合，为法官办案提供具体指导，增强可操作性。

《意见》共分四部分２９条。第一部分要求各级法院牢固树立“调解优先”理念，准确认识和把握“调解优先、调判结合”工作原则。第二到第四部分分别对完善调解工作制度、抓好调解工作重点环节、规范调解活动、创新调解机制、推动建立“大调解”工作网络体系等方面作了规范。尤其要注意解决硬调、久调不决等问题，确保调解工作质量。

建立配套制度

细化调解工作

２００９年初，市中级法院面对诉讼案件和涉诉信访案件不断增多的压力，按照２００８年最高人民法院发布的“调解优先、调判结合”的要求出台了《关于建立立案预登记制度和委托调解制度的意见》，创造性地建立了立案预登记制度，对一些案情简单、争议不大、有调解可能的民事案件，先做立案预登记，不收取诉讼费，然后委托人民调解委员会、党群团工会等组织先行调解，调解不成的，再正式立案进行审理。

立案预登记的适用条件：一、须符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的四个条件，即原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实、理由，属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。二、当事人同意。当事人自愿既是调解的基础，也是调解应当遵循的重要原则。如果当事人明确表示不同意进行诉前调解，立案法官应当依法进行立案，并填写《立案预登记表》。三、案件有调解的可能。根据《民事调解规定》第二条，适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。因此，这些案件不能进行立案预登记。除此之外，对能调解的案件，不仅要考虑到案件的具体情况，还要积极向当事人了解双方纠纷的起因、经过、结果，当事人的最低要求，双方的关系状况，有没有中间人、介绍人等情况，以便对案件是否存在调解可能作出综合判断。

立案预登记案件的范围：市中级法院根据《民事诉讼法》及最高人民法院相关司法解释的规定，对立案预登记的适用范围作了如下规定：（１）离婚案件；（２）追索赡养费、扶养费、抚育费案件；（３）追索劳动报酬案件；（４）继承、收养案件；（５）相邻纠纷案件；（６）买卖、民间借贷、借用等一般合同纠纷案件；（７）损害赔偿案件；（８）物业纠纷案件；（９）土地承包经营纠纷案件；（１０）宅基地纠纷案件；（１１）其他适合调解的民事案件。

市中级法院强调，立案预登记制度与诉前调解、诉讼调解、审中调解、判前调解、判后调解等并行不悖，不能顾此失彼，要统筹兼顾，相互促进，组成一个有机的整体。同时，为了防止制度执行中可能出现的该立不立、久调不立等现象的发生，避免出现新的立案难，市中级法院还出台了严格的监督措施，如发现法官该调不调，或者违背当事人意愿，该立案的不立案，将按有关规定严肃处理。

全市各基层法院积极与当地党委、政府沟通，取得支持配合。唐河县法院以便民诉讼为目标，推行了委托调解告知函制度；内乡县法院深化“巡防联方式”，在行政村设立巡回法庭调解处、增聘诉讼联络员，加大巡回办案和回访的力度，强化与民调组织的衔接配合；宛城区法院主动加强与基层民调组织、村委会、乡镇司法所等基层组织的指导和沟通，成立人民调解委员会指导小组，联合区直１２个部门，建立了联动工作机制，在全区予以推行。

卧龙区法院在贯彻落实《意见》中，把调解工作分为四步：第一步，审查当事人、代理人、案件的基本情况了解纠纷的基本事实，确定调解的基本思路，使调解具有针对性；第二步，由合议庭进行调解，扩大调解，提高调解的成功率；第三步，根据《民事诉讼法》要求在开庭审理阶段进行调解，这种调解，在过去往往只是一个程序，而今这种调解具有实质性进展；第四步，在判决之前进行再一次调解，此时纠纷彻底查明了，调解更有针对性。经过四步梯次调解，如果不能达成协议则进行判决，哪一方当事人不服，可以提出上诉，在上诉阶段还要进行调解。这叫判前释法、判后答疑，促使一部分案件和解。

开展竞赛活动

争当调解能手

随着配套制度的制定和实施市中级法院积极打造实施平台开展“零判决”竞赛活动鼓励法官争当调解能手。

２００８年１２月，市中级法院出台文件，决定利用一年时间，在全市９９个基层法庭开展“零判决”竞赛活动。文件规定，全年所有案件均以调解或撤诉方式结案，即视为达到了“零判决”。换句话说，“零判决”就是法官通过自身努力，或通过整合社会各界力量参与诉讼调解，从而实现调解撤诉结案率达到１００％。

为什么要选择在民事审判任务相对较重、人员又少的基层法庭开展这样的竞赛？

市中级法院分管民事审判工作的副院长王定解释说，２００９年是河南省高院确定的调解年，作为一个抓手，目的是通过“零判决”竞赛，提高案件的调解率。之所以选择在基层法庭，是考虑到基层法庭接手的民事案件一般标的较小，案情也不会太复杂，相对容易调解成功。之前全国各级法院并没有“零判决”的提法，市中级法院也是边摸索边开展。“零判决”竞赛实际是我市基层法院开展的“两赛两评”活动中的一部分，“两赛两评”是“零判决”竞赛、“优秀调解能手”竞赛、“优秀庭审记录”评比和“优秀裁判文书”评比，其核心是提高民事案件的调解率。

据悉２００９年，全市法院系统９９个基层法庭经过角逐，最终有１０个法庭全年一案未判实现了“零判决”的预期目标。

尽管“零判决”引起了争议和质疑，但从实践的效果看“零判决”带来的是执法理念的转变，从某种意义上讲，竞赛的导向意义大于实际意义。大家通过活动的开展，树立了逢案必调、调解优先的意识，使案件的调解撤诉率增加了，矛盾纠纷得到化解了。参加竞赛的法官告诉记者通过“零判决”竞赛他们受益匪浅掌握了调解技巧积累了调解经验和方法，提高了调解水平。市中级法院有关负责同志介绍今后“零判决”竞赛活动虽然不搞了但是“注重调解”的竞赛远没有结束，调解还要继续坚持下去。

发扬“三千精神”

调解卓有成效

何谓“三千精神”？就是市中级法院院长庞景玉要求和倡导的即“发扬千言万语、千辛万苦、千方百计精神”彻底化解矛盾、解决纠纷。我市两级法院认真践行“三千精神”，积极投身调解活动，使《意见》迅速得到贯彻落实，不放过任何调解机会。

在案件审理过程中，市中级法院强化全员全程调解意识，建立了以“主审人主持调解——合议庭主持调解——庭长主持调解——主管院长主持调解——院长主持调解”为流程的梯次调解制度，把调解贯穿到案件审理的每一个环节。与此同时，立案预登记和委托调解，将司法与人民调解有机结合起来，使许多通过司法难以化解的纠纷得到了彻底化解，促进了社会和谐。２００９年，全市两级法院作立案预登记委托调解４２３１件，经受委托的社会组织调解达成协议的１６１８件，委托调解成功率３８．２％，同期全市法院民事收案下降１０％左右，有效地缓解了案多人少的矛盾，两级法院结案率达到前所未有的９５．７％；市中级法院结案率达到９５．３％，诉讼存案也降到历史最低的１６４件。

１９９７年，方城县古庄店乡村民马某因开荒种地，影响了邻居贾某到其承包田的通路，贾某将马某告上法庭，要求马某不得影响其通行权。案件一审、再审后，马某不服提起上诉，市中级法院在调解无效的情况下，对一审判决予以维持，判令马某排除妨碍。贾某在申请执行的同时，又将马某诉上法院，要求赔偿不能到承包田耕种的损失。一审判决后，贾某不服，上诉到市中级法院。承办法官刘洪海多次对双方进行调解，由于双方积怨较深，互不相让，始终无法达成一致意见。市中级法院民二庭庭长王立谦又对双方进行调解，仍然无法达成协议。主管民事审判的副院长王定先后３次到现场查看，５次对双方进行调解，终于化解了双方积累多年的矛盾，贾某撤回了上诉，也不再对另一案件申请执行，两起案件得到了妥善处理。

西峡县的廉某１３年前与带有两个儿子的湖北籍离异妇女薛某举行了婚礼，但未办理结婚登记手续。去年春，薛某和大儿子一家先后回到湖北老家生活，廉某一纸诉状将薛的儿子告上法庭，索要十年来的抚养费。由于薛的儿子拒不到庭，案件无法调解。西峡县法院没有一判了之，而是同被告居住地的湖北省房县法院取得联系，委托当地法官做被告的调解工作。经过豫鄂两省法官的共同努力，原、被告双方最终达成了由被告支付８６００元抚养费的调解协议，这起跨省纠纷得以圆满解决。

完善调解机制

促进社会和谐

在现实生活中为一起纠纷打官司有的打了数年有的打了十来年，甚至到最后也没有结果，这种情况屡见不鲜。为了打官司有的人长期奔波不惜倾家荡产，经济受损失精神受折磨。有时由于缺乏证据有的当事人甚至还要承受更大的损失。有的官司越打越大，花费越来越高。由于目前法制有待于继续完善当事人证据意识不强有的钻法律空子藏匿财产，科技手段比较落后判决后执行难，拿到手的只是“法律白条”，等等。尽管这些问题随着法制日益健全终究会得到解决但是在当前还达不到完全解决的地步。在这里并不是支持当事人委曲求全以牺牲个人利益为代价而一味强调调解的意义但是根据现实情况按照“两利相权取其重、两弊相权取其轻”的处理原则进行调解，不失为解决矛盾纠纷的有效途径。

 “在农村，很多当事人是在打‘气官司’，如果一开始便让双方对簿公堂，‘气’只会越来越大，有的可能会无休止地打下去，立案预登记可以做这些‘气官司’的缓冲带。”市中级法院院长庞景玉谈到调解的初衷，深有感触地说。

我市是一个人口大市、案件大市，辖区人口１１００万，两级法院年均受理案件４万件左右，而两级法院现有法官１０９２名，案多人少的矛盾非常突出。同时，南阳又是一个农业大市，土地承包等涉农案件日益增多，这些案件往往不宜判决或者判决后难以顺利执行。再加上目前很多案件当事人“信访不信法”，信访案件居高不下，人民法院承担的维护社会和谐稳定的压力越来越大。在这种情况下，重新审视社会矛盾解决机制和诉讼制度，构建多元化纠纷解决机制，已成为法院减轻压力的最好选择。

随着市场经济的逐步深入民主法制进程的进一步加快国家法律越来越健全公民的法律意识越来越强涉法案件也越来越多。家喻户晓的《秋菊打公司》、讨说法的案例表明了社会在进步文明程度在提高，公民的维权意识在增强。在诸多案件中民事案件占有相当大的比重民法调解的案件是人民内部矛盾。人民内部矛盾的解决为调解提供了前提条件。在贯彻落实《意见》的过程中如果遇到当事人一方或多方不愿调解或者对调解不满如何做到符合当事人的意愿维护当事人的合法权益采访中记者了解到全市两级法院在调解中坚持的原则是不能硬调更不能乱调。首先要征求当事人的意见和建议。其次要做到案结事了群众满意不留后遗症。再次要实行全程调解把调解贯穿到诉前、诉中、诉后甚至到执行阶段。还有关键一条那就是调解内容不得违背法律的强制性规定。当然当事人无论在诉前、诉中、诉后哪一个环节对调解不满意达不成共识都可以要求判决。对于法官尤其是一审法院的法官来说调解工作费时费力付出很多远远超过“一纸判决”付出的劳动和代价。

卧龙区法院民一庭庭长聂守衔深有感触地说，生活节奏加快了公民维权意识提高了，案件越来越多，工作量越来越大，调解的工作任务也越来越重。尽管如此基于调解在构建和谐社会中的重要作用作为法官不但要甘于付出，乐于奉献同时要掌握技巧，提高调解成功率。聂守衔认为法官的政治素质和业务能力在调解中的作用很重要。要做好调解工作不仅要有责任心，还要具备较强的工作能力和丰富的司法实践经验，善于做群众的思想工作。政治素质高不高，业务能力强不强，调解的效果大不一样。调解也是一门学问，要不断学习提高水平才能做到依法办事、以理服人。

调解的目的也是给当事人一个“说法”调解的最终目标是化解矛盾。市中级法院表示将按照《进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》完善调解机制创新工作方法加大调解力度促进社会和谐。（本报记者 董天来　 本报通讯员 卢国伟 董腾飞 ）