一、我国人民陪审员制度的历史发展和价值取向
人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，中国的陪审制度移植于苏联，经历了萌芽、发展、废弃和逐步完善四个阶段。1930年6月，中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布了《裁判部暂行组织及裁判条例》，规定了陪审员参加审判的制度，抗日战争时期有的根据地也建立了陪审制度。陪审制度对根据地取得群众的司法信任，获得政治支持发挥了重要作用。建国后，1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》规定了人民陪审制。1954年正式颁布的《人民法院组织法》又将该规定具体化。同年又将其写入了共和国第一部宪法，但是在后来又被批判和废弃。现行的人民陪审制度是以《人民法院组织法》的规定为依据而得以保留下来的，目前法律规定散见于我国三大诉讼法和《人民法院组织法》。人民陪审员制度在我国历经了几十年的适用，建立了具有中国特色的人民陪审员制度，在审判工作中发挥出了重要的作用，得到了社会各界的普遍认同。为了更好的完善人民陪审员制度，最高人民法院经过近十年的调研，于2004年4月2日向十届全国人大常委会第八次会议提请审议了《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》。2004年8月，全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），这是我国第一部关于陪审制度的专门法律，《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》中也明确指出要进一步完善人民陪审员制度，扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围，规范人民陪审员参与审理案件的活动，健全相关管理制度，落实保障措施。
人民陪审员制度在对推进我国司法民主、促进司法公正，完善和改革审判制度方面都起着重要的现实和深远的作用。（一）人民陪审员制度促进了我国的司法民主。它能让普通民众参与日常的司法审判工作，并且在事实的判断方面享有独立于专业法官的权力，体现大多数人民的意愿，通过法律判决确认公众认可的价值观念，更好地体现民主的精神。（二）人民陪审员制度保障了我国的司法公正。人民陪审员参与审判活动在一定程序上防止了专业法官囿于专业的视角或行业的利益所出现的某些职业偏向，在使法律变得缓和之余，还考察法律是否赋有正义且充满人性。同时，有专业背景的陪审员在审判中会发挥专业优势，可以协助法官解决一些审判中遇到的专业性疑难问题，对保障司法公正的实现具有重要意义。（三）人民陪审员制度强化了人民的法治观念。作为普通公民代表的人民陪审员直接参与具体案件审理的全过程，直接了解具体案件的审判裁决过程，对于公民增加法律知识，提高法律意识都是极有益处的。因此人民陪审员制度的贯彻实施在一定程度上强化了人民群众的法治观念，也使司法机关牢固树立的服务大局的法治理念。（四）人民陪审员制度维护了人民的监督权利。人民陪审员参与审判，直接对司法过程进行监督，对法官审判行为进行监督，能够促使法官端正自己的行为。陪审员作为民意的代表，直接表达对判决结果的意见，使判决结果在政治意义上取得了正当性，可以使人民最深刻地体会到司法的全部内涵，在一定程度上使当事人对司法过程产生信任。
二、我国人民陪审员制度的现状
（一）取得的成效
陪审制度是公民直接参与司法活动的一种民主形式，也是保障公民权利的一条重要途径，人民陪审员制度具有以下特点： 1、陪审的全面性。一是可适用陪审的案件范围具有全面性。二是人民陪审员在进行陪审时的职权具有全面性。 2、陪审员的相对固定化。《决定》规定人民陪审员由基层人民法院院长提出人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。任期为五年。人民陪审员具有相对固定化的特点。 3、陪审制选择上的任意性。从现行法院组织法和三大诉讼法的规定可见陪审制己不再是法院审判案件必须遵循的一项原则，而是法院审理案件时可供选择的一种方式。实践证明，人民陪审员参加人民法院的审判工作，一定程度上解决了人少案多的问题，提高了审判效率。为人民群众参与国家管理，有效反映人民的意愿提供了途径；为案件全面、客观、公正审理，防止审判权的滥用进行了监督；同时也为提高人民法院的办案质量和效率，扩大政治效果和法律效果的统一起到了积极的推进作用。
（二）法律上的缺陷
《决定》是我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，标志着人民陪审员制度进入了一个新的发展时期。但由于陪审制度对我国司法实践来说确实还是一个新生事物，因此这项制度在立法上不可避免的存在着一些缺陷：
首先，人民陪审员制度在我国现行宪法中没有规定。作为司法民主重要内容的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为一项基本的司法制度，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，对1982年宪法进行的3次修正中也均未提及人民陪审员制度。我国目前关于人民陪审员制度的立法位阶低，由于在立法上对该制度的规定缺乏连续性，因而造成制度运行过程中的不稳定性，使制度的价值与功能难以真正实现。
其次，现有立法对制度的规定较笼统抽象，实践中缺乏可操作性。人民法院组织法和三大诉讼法对陪审制度的表述不一致且较为零散，虽然出台了《决定》，但其与陪审制度相关的规定又过于笼统，太过原则。具体表现在：1、人民陪审员的选任程序限制过于严格，人民陪审员的人数普遍偏少、相对固定化。《决定》规定的选任程序将人民陪审员限制在少数人范围内且较为固定必然影响其价值的发挥，一人陪审过多，就会使其成为“编外法官”，从而失去了这项制度的群众性。2、人民陪审员参审案件范围模糊。《决定》规定了“两个适用，两个不适用”，这些规定不具备可操作性，导致实践中哪些案件由陪审员参审不好掌握。3、陪审员职权不明确。《决定》规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些权利和义务,法律没有做出明确的规定。这就使陪审员在具体运作时没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。4、对陪审员能否连任的问题没有规定。如果陪审员连续担任陪审员，这样的任期制不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，失去了人民陪审的意义。5，《决定》规定“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。”这种制度的实行超出了人民陪审员的经验和认知能力，人民陪审员来自于普通公民，他们不可能达到职业法官的业务技能和要求。故陪审员的特殊地位决定了其享有的权利既要具体详述又不可能与法官完全一致。
其三、对人民陪审员的监督管理措施不健全。我国现行法律尚未对人民陪审员的工作纪律及责任追究作出规定。既然参与案件审理既是陪审员的权利，又是陪审员的义务。那么，陪审员如果不能按时出庭、临时开庭不能到庭，应该怎么办？案件审判后，如果属于错案，又该如何追究责任？由于对陪审员在案件审理中缺少明确的监督管理措施，导致陪审员的责任意识不强，不利于司法公正与审判效率。
（三）、司法实践中存在的主要问题
由于人民陪审员制度是一种新生事物，各地人大及法院在落实人民陪审员制度中，缺乏一些科学的管理及措施，在司法实践中存在着一些不容忽视的问题。
1、陪审员的来源受到限制，导致其代表性不够广泛。《决定》规定陪审员一般要具有大专以上学历。但实际上，在大多数基层法院，尤其是边远贫困山区的基层法院，其所管辖区的人员素质较低，大专以上学历的主要集中在公职部门，学历限制导致农民陪审员的人数几乎为零，因此在庭审中不能充分发挥陪审员来自群众，了解民情，代表民意的优势。从而失去了这项制度的群众性，与制度的宗旨不相适应。
2、陪审员专业素质欠缺，法院培训管理不够。陪审员都是非法律职业者，大部分缺乏法律知识。虽然《决定》规定了对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质，但这种短期培训却无法让人民陪审员掌握必要的法律知识，并形成合理的法律意识，积累审判实践经验。陪审员的非专业性使得不懂得如何去审判案件，不懂得如何适用法律。仅仅依靠情理而非法理是不切合司法实际的，也是不符合法制要求的。
3、人民陪审员职能发挥不够，甚至“陪而不审”。目前，人民陪审员参加案件审判，有相当一部分只重在参与，把参与的程度停留在“陪”的层面上，没有从实质上去“审”，陪审制度形同虚设。一是人民陪审员大部分缺乏法律知识。在评议和表决过程中实际上往往遵从法官的意志，由法官个人说了算。二是有的人民陪审员自身参与意识不强。对陪审工作持无所谓态度。三是有的人民陪审员只把人民陪审员当作政治荣誉，不愿意参加陪审。四是有的法院只是把人民陪审员当作“编外法官”使用，凑个人数。通常在合议庭评议案件时都会以主审法官的意志为转移，没有起到陪审的作用。
4、人民陪审员待遇难以落实。《决定》规定陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助，该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，但在现实中，新的诉讼费收费办法实施后，多数基层法院经费更加紧张，根本无法充分保障陪审员的经济权益。陪审员经费待遇制约了人民陪审员工作积极性。
5、人民陪审员穿着与庭审不协调。人民陪审员虽参与法庭审判，但是没有制式服装，亦无胸徽等明显性标志，有时和法官同庭审判时同法官穿着颜色、式样不统一，与法庭严肃的环境极不协调，有损人民陪审员形象和权威。
6、陪审时间无法保证。许多陪审员都是身兼数职，一般都有一份除了陪审员之外的本职工作，这样在时间上就很难保证陪审工作的正常开展，陪审的质量也就可以想象。有的陪审员匆匆而来匆匆而去，没有更多的时间和精力到法院了解案件的情况，甚至在开庭审理及合议的时间安排上也会经常与其工作时间发生冲突。
三、进一步完善人民陪审员工作的建议
（一）立法建议
1、在宪法中明确规定公民可以作为人民陪审员参与司法审判工作。只有在宪法这一根本法的高度上去设计这个制度，才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重陪审员制度的法治理念，从而提高公民政治权利的参与性，实现人民当家作主，确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。
2、建议全国人大就人民陪审员制度制定单独的《人民陪审员法》，就人民陪审员制度的宪法原则，诉讼法规定，组织法规定，人民陪审员的资格、选任和任期，职权与职责，奖惩，培训与管理，监督，经费保障，人民陪审员制度的适用范围和适用方式等等内容，以专门法的形式来进行立法规范。这样做，一方面，可以整合法律资源，减少因法律规定分散而产生的适用上的混乱；另一方面，也有利于强化观念，增强人民陪审制度的实际可操作性，实现人民陪审员工作的规范化、制度化和法治化。通过立法完善制度的不足，充分体现现代司法理念与人民陪审制度的融合。
3、在现行法情况下，建议全国人大常委会出台单行规定或修订《关于完善人民陪审员制度的决定》。进一步明确：一、陪审员的任职条件。注意吸收不同行业、不同性别、不同年龄、不同民族的陪审员，充分体现人民陪审员来源的广泛性和代表性。并明确规定了人民陪审员的任期为五年，任期不超过两届，以便对审判更为直接和有效的监督。二、选任陪审员的程序。以公开透明的方式选任人民陪审员是保证这项工作制度有鲜活的、强大的生命力的重要保证。三、人民陪审员的职权和义务。人民陪审员权利应得到明确，主要有审判权、调解权、监督权和获得报酬的权利等。人民陪审员承担的义务主要应包括:遵守审判纪律、保守审判秘密、依法履行职务、按时出庭等。四、审理案件的范围。陪审员应主要负责审理一审案件，审理案件的范围应当参考最高人民法院的建议，或由最高人民法院另行规定。五、细化人民陪审员的履职程序及要求，规范陪审行为。
（二）实务操作
1、在现行法情况下，建议最高人民法院制定实施细则以及相关工作制度。明确担任人民陪审员的条件，选任程序，陪审员的权利义务，陪审案件的范围等内容，以弥补 《决定》之不足。一是应设立专门的管理机构对人民陪审员进行管理。在人大常委会内部设立监督管理人民陪审员的专门机构，主要负责对人民陪审员的资格审查、职务任免、履职监督等。在同级人民法院内部建立一个管理陪审员的机构，主要负责对人民陪审员的选任、联络、业务培训、业绩考核、以及与履行陪审职责相关的管理工作。同时建立人大常委会与同级人民法院对有关人民陪审员管理的协调机制。实现人大常委会与人民法院对人民陪审员的共同管理和监督。二是应进一步明确人民法院对人民陪审员的管理权限，建立人民陪审员定期业务考核制度。由同级人民法院组织对辖区内的人民陪审员的参审情况进行定期考察，以便于对其更好的管理。三是建立健全人民陪审员错案责任追究制度。确定陪审员履行审判职责的优先原则，对于故意不履行陪审义务的公民，应给予相应的惩罚，对其在审理案件中违法违纪应参照《中华人民共和国法官法》的规定作出具体规范。四是完善合议庭评议机制，明确陪审员在合议庭评议时的义务，实现从“陪而不审”到名副其实。
2、选任人民陪审员时兼顾广泛性和代表性。在注意代表面的同时，更应注意在政治层面上，应考虑民主党派、无党派人士等。在社会界别上，应考虑工会、共青团、妇联、教师等。作为多个民族同时聚居地区，少数民族也应有一定的比例。专业人员应占相当的比例。也要考虑到名额在地域方面的平衡。应提倡一人多代表性，确保在人数相对较少的情况下有较多的代表面。
3、加强人民陪审员的培训、提高人民陪审员的素质。良好的政治素质是人民陪审员参与案件审判公正与否的前提条件，健康的心理素质是审理案件所依据的心理状态，相应的文化素质和较好的业务素质和专业知识是改变人民陪审员“陪而不审”现象的重要前提。提高人民陪审员的素质，人民法院应当加强培训工作，并使培训工作制度化、常态化。 培训应以培养陪审员的基本法律意识为目标，以明确陪审员职责为重点，增强陪审员审判案件的使命感、责任感。培训的内容应包括证据的采信规则、陪审员的职责和权力、廉政制度规定等基本法律规定。在案件的审理中，法官应履行对陪审员的指示。既要释明法律技术，又不能对陪审员产生导向，以达到提高陪审能力为目的。法官对陪审员的指示及帮助过程应全部记入笔录，防止出现法官利用知识优势误导陪审员。
4、建立人民陪审制度的经费保障制度。《决定》明确了人民陪审员的经费由同级政府财政予以保障，主要是经费落实问题。从待遇上解决陪审员的工资、奖金和福利等问题，解除陪审员的后顾之忧，激发陪审员的工作积极性，这也是对陪审员的劳动的肯定和尊重。
5、为人民陪审员统一配备制服、胸卡、工作证。人民陪审员制服与法官制服相协调，制服上印有人民陪审员标志，参加庭审时务必配戴胸卡，携带工作证。提升人民陪审员形象，增强人民陪审员的自豪感和责任心，树立维护陪审员权威。
6、要积极争取党委、人大、政府的关心、理解和支持。人民陪审员制度必须在党委领导、人大监督、政府支持下积极稳妥地推行。实施人民陪审员制度过程中，各级人民法院应积极主动地向党委、人大汇报重大问题和进展情况，不断加强与司法行政机关、财政部门的沟通、协调。同时要加大对人民陪审员工作的宣传力度，用实实在在的陪审实例和显著效果，来营造人民陪审员工作的良好氛围，扩大人民陪审员工作的群众基础，优化人民陪审员工作的社会环境。
