行政、民事争议交叉案件是一种较为特殊和复杂的案件类型，对这样一种多元化的纠纷，笔者认为应当通过立法和司法解释，明确以“有无法律上的交叉”来作为划分实质交叉案件和形式交叉案件的标准，对实质交叉案件进行类型化的细分，扩大行政附带民事诉讼范围，建立完善对争议交叉案件的释明权制度，从而在立法层面和司法层面作出完善，以保障当事人权利和纠纷的解决。
1、加强对“行政、民事争议交叉案件”的立法和司法解释工作。
“行政、民事争议交叉案件”作为实际存在的一种案件类型，因其自身的独特性与复杂性，理应得到立法上的重视，对此加以专门规定。关注此类案件，就如同关注民事关系与行政关系的区分、关注民事诉讼管辖与行政诉讼管辖的界定一样，具有基础理论昭示和现实问题解决的双重意义，就像“法国行政法学所要解决的问题就是如何区分公法与私法，如何划分行政法院管辖和普通法院管辖。以行政法中的实际问题作为行政法学的主要关怀对象，这是值得其他国家学习的地方”一样，应当纳入我国行政法学、民事法学和诉讼法学研究和立法的视野之中。
（1）首先，应明确以“有无法律上的交叉”来作为划分实质交叉案件和形式交叉案件的标准。
所谓法律上的交叉，是指两种争议之间在法律上是有内在的、本质的、必然的联系的交叉。辨认争议有无法律上的交叉，是正确处理交叉案件的首要问题，只有在法律上交叉的争议才有可能引发行政诉讼与民事诉讼审理次序的等待发生。
（2）对实质交叉案件进行类型化的细分，并制定“本案须以另一案的审理结果为依据”的具体操作规则。
依照交叉的行政、民事部分的相对地位为标准，对实质交叉案件明确划分为双轨式、行政前提式、民事基础式、行政吸收式等不同类型，并明确各自特征及相应处理方式，增强立法的指导性和易操作性。
①双轨式。主要有企业设立争议与民事争议交叉案件、婚姻登记争议与民事争议交叉案件、土地出让无效争议与民事争议交叉案件。此类案件的特点是，行政争议和民事争议往往是基于同一事实而发生，是一个实质的两种反映。在民事诉讼中人民法院认定某一事实存在时，如认定企业具有法人资格，认定存在婚姻关系，认定相对人享有出让土地使用权，应以行政行为的认定为准；而在否定某一事实存在时，则赋于当事人以选择权，既可提起行政诉讼来解决问题，又可提起民事诉讼来解决问题，两个诉讼可双轨并行地进行。这类案件虽然一般也不出现两种诉讼程序的等待发生，但同形式交叉案件并不相同。一方面如前所述，在认定某一事实存在时，行政行为的认定构成了民事诉讼中认定的必要条件；另一方面，在否定某一事实存在时，两种诉讼虽分别进行，但由于其基于的是同一事实、同一实质争议，故反映在处理结果上，两种诉讼最终导致的结局往往是一致的。
②行政前提式。此类案件的特点是，行政争议的处理对民事争议的处理具有前提性的影响，往往会导致“先行政后民事”的诉讼程序上的先后顺序。此类案件以行政行为为与相关民事争议的紧密程度，又可分为两种：第一种如城市规划批准争议与民事争议交叉案件。此时，行政行为一般并不直接引发民事争议，但行政行为是民事争议产生的一个必要条件，行政纠纷的处理对民事纠纷的处理具有先天性的影响。第二种如土地行政确权争议与民事争议交叉案件、工伤认定争议与民事争议交叉案件、以登记作为合同生效要件的登记争议与民事争议交叉案件、以登记决定物权变动效力的登记争议与民事侵权争议交叉案件、以登记为对抗要件的登记争议与存在第三人的民事争议交叉案件。在这种案件中，行政行为往往直接引发民事争议，行政诉讼的结果也往往直接决定着当事人在民事诉讼中的成败。
③民事基础式。此类案件最为典型的就是以登记作为物权变动效力的登记争议与民事争议交叉案件。其特点是，行政行为建立在某种民事关系基础之上，民事关系的合法性决定着行政行为最终的合法性，往往会导致“先民事后行政”的诉讼程序上的先后顺序。
④行政吸收式。主要是法律规定必经的行政裁决和经当事人选择确定的行政裁决中的行政、民事争议交叉案件。此类案件的特点是，两种争议密不可分，民事争议被行政争议所吸收，共同被纳入行政权、行政诉讼的调整范畴，往往导致行政附带民事诉讼的发生。
对“行政前提式”和“民事基础式”这两种需要诉讼等待的交叉案件处理时，还要把握好以下重点：一是规定需要区分所涉行政行为的性质，不同性质的行政行为往往对民事争议的处理具有不同的意义。二是规定需要区分所涉民事争议的性质，不同案由的民事争议与行政争议的处理具有不同的紧密程度。三是规定处理争议交叉案件的合法原则，即本属私法范畴的法律事实，若法律将其规定于行政权的专属调整范围，则在民事诉讼中不直接予以认定（如工伤认定）；反之，虽属行政权调整范围，但民事法律中规定人民法院可以认定的法律事实，则在民事诉讼中直接予以认定（如婚姻关系的可撤销）。总之，要以现行法律渊源为基本依据来处理争议交叉案件。四是规定处理争议交叉案件的效率原则。如果不考虑审判效率，不考虑减轻当事人诉累，则只需采用各自独立的方式对争议交叉的行政诉讼与民事诉讼分别审理即可，不需要什么诉讼等待。确立效率原则，就是为了正视争议相互交叉的客观存在，进而探索和采用更科学、更有效的处理方式（如“先行后民”），使审判工作更加便民利民。
（3）扩大行政附带民事诉讼范围。在我国司法实践中，当处理传统的行政附带民事诉讼时，一般是通过立案审查阶段或审理阶段交叉案件的并案或移送并案进行的，这种一并审理的方式在交叉争议归同一法院管辖时，也可以运用于“行政前提式”的交叉案件中，并不存在学理上的障碍，立法上应对此作出明确规定，进一步扩大行政附带民事诉讼范围。从审判组织上讲，虽然行政、民事两个诉讼法对审判组织提出了不相一致的要求，由于“行政前提式”的交叉案件是以行政案件为主，故采用行政诉讼法对审判组织的规定即可。从案件审理上讲，虽然行政诉讼与民事诉讼在适用调解与反诉、举证责任、审理期限等方面存在不相一致的地方，但这些问题并不能从根本上否定行政附带民事诉讼的可行性与合理性，在这方面，已较为成熟的刑事附带民事诉讼制度可以提供很多的借鉴。譬如，若采用行政附带民事诉讼后，民事诉讼审理出现迟延状态，只要允许像刑事附带民事案件中附带民事部分可以另行审理、另行判决那样即可解决。
虽然当同一法院对两个交叉争议都具管辖权时，采用行政附带民事的处理方式在学理上并不存在障碍，但并不意味着应当采用这种处理方式对“行政前提式”的交叉案件进行“一刀切”，这是因为：一方面要保障当事人的选择权，当事人不愿采用“行附民”而愿意走单独民事渠道的，应予准许，这是程序公正的要求。另一方面，“行政前提式”的交叉案件处理起来往往比较复杂，由于两种争议的处理有着内在的联系，有时合并审理会增加行政协调、民事调解等解决纠纷的难度，在这种情况下，应以分开进行为宜。所以说，扩大行政附带民事诉讼范围，应当是为解决“行政前提式”交叉案件提供一种有益选择，应当是一种倡导式而非强制式的技术手段，在立法时，应赋予法院一定的裁量空间，以适应我国法官队伍现状和法院解决纠纷的实际需要。
2、建立完善对争议交叉案件的释明权制度。
释明权制度首先是由德国等大陆法系国家为了克服法国1806年民事诉讼法的自由放任倾向而提出来的诉讼指挥权制度，此后成为大陆法系国家的一项重要法律制度。在英、美国家，也赋予了法官一定的释明权。建立完善相应的释明权制度，在当事人缺乏相关法律知识和诉讼技巧的背景下，对处理好争议交叉此类复杂案件有着重要的意义，保障在追求程序正义的前提下最大限度的去实现实质正义和审判效率。
（1）起诉和受理阶段的释明。认真审查当事人的起诉状、答辩状，对于将行政诉讼受案范围的案件作为民事案件起诉的，或将民事诉讼受案范围的案件作为行政案件起诉的，要告知其提起行政诉讼或民事诉讼；对于当事人已经提出而又为本诉审理所必需的事实和理由属于另一诉讼范畴情形的，告知其合法路径；对于符合行政附带民事诉讼一并审理条件的，告知当事人有申请法院在行政诉讼中一并审理民事纠纷的权利；当事人要求并案审理的，告知其写出书面申请。需要注意的是，告知和引导应当采取谨慎而有限的中立方式进行，对于当事人完全未主张的事项，法院不能主动建议当事人发动程序。
（2）审理阶段的释明。告知当事人其主张的某一请求或某一事实的认定需要另诉解决，即告知其对与本诉关联的争议应另行提起诉讼；告知应附合理期限，可以一个月为宜，当事人应在该期限内就关联的争议提起诉讼，该期限不应计入审理期限；对于当事人已经另行起诉且符合其他行政附带民事诉讼条件的，经裁量可交由行政审判庭一并审理，或者中止本诉审理。
（3）调解阶段的释明。在民事诉讼法庭主持调解前，应当先根据《关于民事诉讼证据的若干规定》第67条的规定，告知双方当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协而所涉及的对案件事实的认可，人民法院不作为判决的依据，以避免当事人因为顾虑过多而无法达成和解、促成调解的情形发生，在此基础上，对交叉争议的内在联系、解决次序、法律后果等进行释明，努力促成调解、化解纠纷，实现“案结事了”。
