行政机关依职权作出的行政决定、行政处罚、行政强制、行政征收等执法形态是实现国家意志、维护公共利益的行为，随着我国市场经济的发展及多年的经济体制、政治体制的改革成果，行政管理和执法逐步自人治向法治的轨道前进和发展。行政机关所涉及的管理范畴日益广泛。从保护被执行主体的权益、寻求公平正义，构建和谐社会的角度出发，在保证行政机关职责权利以及提高行政效率的前提下，适度限定行政机关的强制执行权利，防止行政权力滥用，我国法律规定行政机关针对具体行政行为作出的法律文书，可以依法申请人民法院强制执行，以确保行政职能的正确行使，维护社会正常秩序。这就是通常所讲的非诉行政执行案件。

笔者作为从事行政审判工作的法官，在非诉行政执行案件的审查过程中发现主体认定是很多案件存在的通病，下面就此予以浅要的分析与探讨。

一：申请执行的主体问题

根据我国现行法律规定，行政机关或法律、法规授权的组织作出的具体行政行为所确定的权利人均可作为申请人向人民法院申请执行。但在实务中，基本上都是行政机关或法律、法规授权的组织作为申请人提出申请。但是一些案件经人民法院审查就出现了问题，例如某局下设一行政执法机构，在行政行为的整个过程中都是以该机构的名义进行相应法律程序，包括行政处罚告知书、行政处罚听证告知书等均以该机构名义制作文书、加盖该机构印章并送达行政相对人。而在申请法院执行时又以某局名义进行申请。该机构并非行政主体，其执法的法律依据是某局被法律授权，而其是某局的内设机构，这样就出现了行政行为过程中是非行政主体的机构在进行一系列的法律程序，而最终作出行政处罚/处理决定并申请强制执行的是某局，因某局才是适格的行政主体。此类案件在申请人主体上并无不当，但深入审查就发现是一种偷梁换柱的行为，程序中的主体错误并不能因申请主体的正确而被掩盖，相反恰恰说明了该具体行政行为的违法性。而对此问题，一些行政机关并不认为是错误的，在他们看来其下辖机构是代表其行使行政权力，是一种授权行为，而对此，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条、第二十一条明确出此类授权应认定为委托。

二、被申请执行的主体问题

这类问题是最为普遍和典型的，在审判实务中，存在以下几种情况：

 1、被申请执行的主体在法律上不存在。从一些案件所提供的行政卷宗材料来看，申请人所申请的被执行主体在法律上并不存在，例如某局处罚某西餐厅一案，该餐厅系XX公司下属机构，而行政机关在处罚过程中并未核实被处罚对象的具体情况，针对该餐厅进行一系列的行政行为，并将其作为相对人进行处罚。在人民法院审查过程中，该餐厅向法院提交了公司的营业执照，证实餐厅系XX公司的下属机构。在此案中，餐厅的违法行为应是XX公司在其经营过程中的违法行为，违法主体应当是XX公司，而非餐厅。对于此点，行政机关认为在行政过程中餐厅并未告知或说明此点，责任应当由其自负，而一旦进入强制执行环节，被执行人（餐厅）的资产系XX公司的资产，餐厅并无可供执行的财产，不仅会导致执行不能，而且极大损害行政机关的威信。

2、被申请执行的主体错误。此类案件的出现，笔者认为系行政机关工作人员的失职。一种是在行政处罚的程序中，行政机关将法人企业作为行政管理相对人，而在作出处罚决定时却将该企业的法定代表人作为行政管理相对人，导致在同一案件中调查阶段与处罚结果不一致。换言之，违法行为的调查最后不了了之，而作出的惩罚却没有事实依据。这样的结果是违法行为不能被依法追究，而作出的处罚决定也是违法的行政行为，极大的损害了行政机关的威信，且因行政机关的不作为放纵了违法行为，破坏了良好的社会秩序。第二种情形是行政机关自己罗列主体。行政机关在调查过程中调取了某法人企业（公司）的工商登记材料，却在其法律文书上将该公司简称为某厂等不规范的名称，导致在行政非诉案件的审查过程中，行政管理的相对人以此为由提出质疑，使法律事实与客观事实不能对应，其结果当然是不能进入强制执行的阶段。还有一些行政机关在办案过程中自己起字号、列主体，例如某局处罚案件，被处罚人为XX租赁站，而人民法院在审查中发现，根本不存在该主体。而行政机关之所以罗列XX租赁站为违法主体系因在调查中听说有个租赁站，将道听途说的单位罗列为违法主体，使人对其表示怀疑的不仅仅是该行政机关的行政执法能力，更是极大的损害了行政执法的公信力。

3、个体工商户的主体问题。个体工商户因其自身的努力为经济建设作出了极大的贡献，同时因其群体庞大、素质不一也使其在经营过程中出现了大量的违法行为，行政机关依法对个体工商户进行行政管理，是必需必要的。我国《行政处罚法》和《行政诉讼法》以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释对个体工商户为处罚相对人时处罚决定书如何列写并无明确规定，实践中，主要有五种情形：①单列个体工商户的字号名称为处罚相对人，如处罚某某商店（字号）。②单列经营者（业主）姓名为处罚相对人，如处罚某某人（业主姓名）。③将个体工商户的字号名称和经营者（业主）姓名均列明在处罚决定书上，但先列个体工商户字号名称，随后标明经营者（业主）姓名，如处罚某某商店（负责人:某某人）④将个体工商户的字号名称和经营者（业主）姓名均列明在处罚决定书上，但先列写经营者（业主）姓名，随后标明其系个体工商户字号的负责人，如处罚某某人（系某某字号的负责人）。⑤将个体工商户的字号名称和经营者（业主）姓名均列为处罚相对人，如处罚某某人、某某字号，或处罚某某字号、某某人。针对上述五种情形，笔者作一浅析：

第①种情况单列个体工商户的字号名称为处罚相对人，与法有悖。因行政管理相对人系个体工商户，有字号的个体工商户在诉中的地位问题，《民法通则》第四节、第五节规定个体工商户可以起字号，但最高院关于贯彻执行《民法通则》若干问题的意见第41条规定在诉讼活动中应当以营业执照登记的户主（业主）为诉讼当事人。后最高院关于适用《民事诉讼法》若干问题的意见第46条也规定在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。综上，单列字号为行政管理相对人是错误的做法。同时从审判实务角度出发如果仅仅单列字号作为当事人，将会导致执行不能。因字号无法承担相应的法律责任，且就违法行为来看，字号是违法行为人（业主）实施违法行为的“工具”，窃以为厘清违法行为人应当是实施行政管理的基本能力之一。

第②种情况单列经营者（业主）姓名为处罚相对人，符合法律规定，但存在缺失。从上文所引用的司法解释的规定来看，这种列明方式不仅简便明了，而且符合法律规定，经营人的主体资格与诉讼权利不存在争议。但在现实中，又存在一些特别情形。例如张某经营某酒店存在违法行为，同时张某也经营某商号，如果仅列张某为行政管理相对人而未列明字号的话，会使人产生误解，不能明确的确认出具体违法行为是在哪个经营活动中所发生的。这种情况下只列业主（主要负责人），是对其组织机构的否认。个体工商户虽因生产资料私人所有,主要以个人劳动为基础,劳动所得归个体劳动者自已支配而以业主个人全部财产承担责任，但业主被处罚系因其组织机构的经营行为，尤其在业主经营不止一个字号时，列明业主因哪一个字号的违法经营而被处罚具更有必要性。

第③④⑤种情况将个体工商户的字号名称和经营者（业主）姓名均列明在处罚决定书上。一是字号在先，业主在后的列明方式，此种情况下行政行为的相对人是字号还是业主不明确，上文表述过字号是业主实施违法行为的“工具”而非违法行为的主体。二是业主在先，字号在后的列明方式，笔者认为这种列明方式是正确的。首先符合相关的法律规定，其次不会产生异议，所处罚的对象是业主张某，因张某在经营所列字号的经营活动中存在违法行为。三是将业主、字号并列列明的方式。这种方式是错误的。行政非诉执行活动并无独立的法律规定，在行政非诉执行过程中，所依据的也是民事执行的相关法律规定，如果以并列方式罗列字号与业主，那就应当视为字号与业主都是被执行的对象，而字号本身不存在主体资格，将违法的“手段”、“工具”、违法行为的具体体现作为当事人是错误的。

个体工商户作为行政管理相对人时还存在一种情况，就是营业执照上载明的业主与实际经营者不一致，即营业执照没有变更，但执照上载明的业主已经转让字号或撤出字号的实际经营，被处罚的违法行为是实际经营者实施的，处罚决定书应该列谁为被处罚人。对此，最高院关于适用《民诉法》若干问题的意见第46条第二款规定，个体工商户营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。如果处罚决定书将两者均列为处罚相对人，可以参照上述规定，业主和实际经营者均享有诉权，两者是连带责任，前者是法律意义上的处罚责任承担者，后者是实际的违法责任承担者。如果处罚决定书仅将营业执照上载明的业主作为处罚相对人，虽然该业主存在未积极履行法律上营业执照变更手续义务的错误，但毕竟违法行为不是其实施的。这种情况下笔者认为应当认定为行政机关作出具体行政行为事实不清，不应予以执行。行政机关作出具体行政行为，应当查明基本事实，如果不能认定违法行为的行为人，其所作的处罚（处理）决定当然不能称为事实清楚。

关于有字号的个体工商户的主体确认，在审判实务中为什么存在大量问题呢？对此，笔者认为首先存在一个利益驱动。例如劳动保障方面的相关法律法规，如果将被处罚人列为单位（字号），其处罚金额在两千至一万元的区间，如果列为个人（业主），其处罚金额在五百至三千元的区间，因此劳动保障案件的被处罚对象无一例外是单位（字号）。其次是行政执法人员的素质，一些行政执法人员对法人企业与一般企业都无法辩定，更遑论字号与业主的法律地位的确认。同时还存在责任心的问题，实务中大量的案件都显示出办案人员为图省事而放低自己对执法程序的要求。