《中华人民共和国行政诉讼法》（下简称《行诉法》）第六十六条规定，公民、法人或其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期间内未予履行，也未提出复议或诉讼的，行政机关可以向人民法院申请强制执行，即非诉行政案件。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下简称《若干解释》)第八十八条规定，行政机关应当向其所在地基层人民法院申请强制执行其作出的具体行政行为。南阳市卧龙区人民法院辖区内有市区两级行政机关，每年受理大量的非诉行政案件。而非诉行政案件的特殊性在于相对人未依法行使复议权或诉权，当事人双方缺乏必要的沟通，抵触情绪较大，矛盾易于激化。究其原因，既有相对人自身因素，也存在行政主体程序不当。在此情况下，要考虑的不仅是通过司法审查来保障行政机关依法行政，更要考虑具体行政行为相对人的合法权利，化解平息矛盾，构建和谐社会。而依照《若干解释》第93条的规定，人民法院在30日内对行政主体申请执行的行政行为进行审查，并作出是否准予强制执行的裁定，但对审查的形式未作具体界定。在审判实践中，有书面审查，也有仿庭审模式，但实践证明各有利弊。书面审查优点在于其高效快捷，缺点在于仅依靠行政机关提交的卷宗材料无法完全确定其具体行政行为合法有效，一旦进入强制执行，有可能对相对人的合法权利产生损害，造成不良后果；仿庭审模式优点在于可全面听取当事人的意见，缺点在于变相延长了相对人权利救济的法定期间，与法不合，且因法定非诉行政案件审查期间为30日，案案采用仿庭审模式不利于司法效率的提高。基于本院具体情况以及上述问题，南阳市卧龙区人民法院于2006年以来尝试建立非诉行政案件听证审查制度，经过3年来的尝试探索，取得了良好的社会效果。

一、  听证案件的范围

由于南阳市卧龙区法院的地域管辖特殊性，每年受理的非诉行政案件均不少于300件，如果案案采用听证审查形式，不仅在时间上不允许，而且会严重制约司法效率的提高。针对这一情况，卧龙区法院做了专题调查研究，从审判效率的角度出发，对需要听证案件的范围应当加以明确。既不能任意扩大确立听证案件的标准，对全部案件或当事人申请听证的所有案件一律听证；也不能刻意限定听证案件的范畴，而轻意剥夺相对人的知情权和申辩权。依审判实践，符合下列情形之一的，应当举行听证：

(一)案件有重大影响的。 是指该案在本地有较大影响，存在被媒体披露的情形或不妥善处理有可能影响社会稳定。例如某局处罚某养殖场违法占地一案，系因被占地农民信访而引发，如不妥善处置，极有可能引起群体性上访，不利于社会稳定。

(二)案件有较大争议的。 是指案件确定的事实或具体行政行为的程序存在争议，如不查清有可能损害相对人的合法权利。如某局行政处罚一案，其调查事实与客观情况存在较大差距，且相关法律文书并未依法送达，这些情况均是听证调查后才了解到的，仅凭行政机关提交的卷宗是无法认定的。

(三)申请执行标的额巨大的。 此类案件，对自然人罚款超过2000元，对法人或其他组织罚款超过10000元，应当发出非诉行政案件听证告知书。

 (四)其他认为需要听证的。 如执行后果难以补救的，会造成无法弥补损失的；或仅以书面审查方式难以查清案件事实的。

另外，依据《中华人民共和国行政处罚法》（下简称《处罚法》）第42条的规定，行政主体在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚时，已行听证，且认定案件事实较为清楚的，则在司法审查中不再启动听证告知程序，以节约审判资源。

二、听证审查的程序。

卧龙区法院根据本院具体情况，规定非诉案件受理后3日内经初步审查认为符合听证审查的要求，即向相对人发出听证告知书。告知书应当载明以下事项：(一)当事人的姓名或者名称；(二)行政主体申请的事项；(三)据以执行的行政法律文书； (四)告知当事人申请听证的方式和期限。同时为了便于相对人了解被申请执行的内容，有必要在送达告知书的同时，一并送达执行申请书及行政法律文书的副本。听证申请人请求听证的，应当在收到告知书的合理期限内(一般以3日为宜，最长不超过5日，因法定非诉行政案件的审查期限为30日)，书面提出听证申请。听证申请人无正当理由逾期未申请听证的，视为放弃。但案情重大、复杂或者合议庭认为需要听证的除外。

对相对人提出听证申请的，应当采用主审法官组织听证与合议庭组织听证相结合的方式召开听证会，且为节约审判资源，笔者更倾向于由主审法官组织召开听证。对案情重大、复杂或者认为需要适用合议形式的案件，则由合议庭组织听证。由于此类案件的“非诉”性，听证审查的程序设计，不宜照搬诉讼程序。在利于查明案件事实的基础上，当简则简，有的放矢，繁简得当，使听证审查制度既不拘泥于形式，又注重了审查的实效。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证案件应当公开进行。人民法院应当在听证3日前，将听证的时间、地点、参加听证的组成人员以及当事人的权利和义务书面告知当事人。当事人无正当理由拒不到庭参加听证或者未经许可中途退庭的，不影响案件的裁决。

依照《若干解释》第八十六条、八十八条、九十五条的规定，听证采用适当审查的标准，主要围绕以下内容进行听证：

(一)行政行为是否生效并具有可执行内容；

(二) 案件是否属人民法院管辖；

(三) 申请是否超过法定期限；

(四) 被申请人是否履行了义务；

(五)申请人和被申请人的主体资格；

(六)行政行为程序是否合法；

(七)行政行为是否具有主要事实根据，适用法律依据是否得当；

(八)行政行为是否有其他明显违法并损害被申请人合法权益的情形。

听证审查顺序的设计以利于查清案件事实为原则，突出重点，紧扣争议焦点，按下列顺序操作：

(一)宣布听证开始；

(二)行政相对人或利害关系人宣读听证申请书；

(三)行政主体陈述并举证；

(四) 行政相对人或利害关系人陈述、申辩和质证；

(五)根据案件不同情况由主审法官或合议庭决定是否对案件进行协调。

听证全过程应当制作听证笔录，以客观反映整个听证活动，真实记录双方争议之处以及共同认可的内容，并作为人民法院作出裁定的重要参考依据。同时制作听证笔录，并由听证组成人员以及当事人签名或者盖章，也是固定证据的一种方式。听证结束后，采取独任听证审查的，主审法官应当写出听证意见书，并经合议庭评议。采取合议听证审查的，合议庭可以当庭评议，并作出是否准予强制执行的裁定。

三、听证审查制度的意义。

非诉行政案件的相对人未依法行使复议权或诉权，如直接以书面审查形式作出准予执行的裁定，事实证明存在执行困难、激化矛盾、错误执行等问题，不利于社会安定与经济建设。听证审查制度的设立，首先通过在人民法院主持下为双方“对话”提供了一个平台，提高了当事人双方对案件处理结果的再认识，弱化了双方的对立与抵触情绪；其次通过当事人双方的陈述、申辩和质证，切实保证了人民法院正确行使司法审查权，提高司法威信；第三能充分保护相对人的知情权，极大促进了相对人履行行政义务的主动性和自觉性；第四通过相对人提出异议、质疑，能够增强行政主体的工作责任心，促进其依法行政；最后通过听证审查，有效缓解了司法执行程序中当事人双方与人民法院之间的隔阂与猜疑，便于在司法程序中对双方所争议的问题进行协调解决，共建和谐司法。