摘要：非羁押诉讼是指公安司法机关在刑事诉讼活动中，依照法律规定对罪行较轻的犯罪嫌疑人、被告人，在不采取刑事拘留、逮捕强制措施的情况下进行立案侦查、审查逮捕、审查起诉、审理裁判的诉讼活动。本文从非羁押诉讼概念、条件、产生背景以及三机关实施措施，介绍非羁押诉讼制度的构建。
关键词：非羁押诉讼 宽严相济刑事政策 司法公正
一、非羁押诉讼制度构建的背景
2007年，河南省郑州市检察院已经着手“非羁押诉讼”课题的调研。郑州市检察院在办理刑事案件过程中发现，其每年办理审查逮捕案件的数量占全省的五分之一以上，并且提请逮捕的人数呈逐年大幅度上升趋势，但是40%以上的捕后案件被判处缓刑、拘役、管制、单处罚金和免予刑事处罚，造成司法资源的严重浪费。经分析发现，在刑事强制措施的适用上存在4个突出问题：一是公、检、法3部门在落实宽严相济政策的认识上不统一，“构罪即捕”观念较深；二是做法不一、执行标准不同；三是捕后轻刑判决率较高；四是捕后变更强制措施和捕后撤销案件不规范。以上问题的存在，既有来自检察机关的，也有来自公安机关的。在检察机关方面，存在以下担心：一是担心涉检上访影响稳定，二是担心嫌疑人脱逃影响诉讼，三是担心队伍出问题影响形象。同时，侦监干警对适用"非羁押诉讼"也有顾虑：一是怕被指办人情案，二是标准难把握，三是工作量增加难适应。在公安机关方面，因逮捕数量与绩效考评挂钩，对适用"无逮捕必要"不捕有抵触情绪，且对适用取保候审和监视居住的措施怕担风险。因此，必须通过建立相应的工作机制，即“非羁押诉讼”，保障宽严相济政策的正确实施。
为此，郑州市检察院先后推出了以下创新机制：刑事和解告知、风险评估、内部监督制约、取保直诉、捕后变更、捕后撤案备案审查、逮捕未成年人汇报制度、赔偿保证金制度和随访制度等，初步形成了刑事犯罪案件“非羁押诉讼”的保障体系。非羁押诉讼制度较好地贯彻落实科学发展观和宽严相济政策，体现了以人为本、尊重和保障人权，大大化解社会矛盾、减少社会对抗、促进社会和谐，提高了诉讼效率、节约了司法资源。2011年6月17日，河南省法检公三机关联合下发《关于在办理刑事案件中实行非羁押诉讼若干问题的规定（试行）》(以下简称（试行）规定)的通知，非羁押诉讼工作在河南省全面推行。
二、非羁押诉讼的概念、适用原则
根据（试行）规定，非羁押诉讼是指各级公安机关、人民检察院、人民法院在刑事诉讼活动中，依照法律规定和个案具体情况，对罪行较轻的犯罪嫌疑人、被告人，在不采取刑事拘留、逮捕强制措施的情况下进行立案侦查、审查逮捕、审查起诉、审理裁判的诉讼方式。所谓轻罪，是指可能判处三年以下有期徒刑、拘役（均含缓刑）、管制、单处附加刑或免予刑事处罚，犯罪事实清楚，证据确实、充分，适用法律无争议，犯罪嫌疑人、被告人认罪，采取取保候审、监视居住不足以发生社会危险性的犯罪。由此可知，非羁押诉讼是通过采取取保候审或监视居住强制措施，以非监禁化的处置代替审前羁押(如拘留、逮捕)，把犯罪情节较轻的嫌疑人、被告人置于开放的社会环境中进行考察教育和矫正，“限制”但不“剥夺”其人身自由，以有效规避短期监禁改造效果不佳、嫌疑犯交叉感染、犯罪人格形成后难以回归社会的弊端，从而更好地运用宽严相济的刑事政策感化和矫正犯罪嫌疑人和被告人。
为此，公检法三机关在适用非羁押诉讼时，应当遵循以下四项基本原则原则：（一）积极适用与严格慎重相结合；（二）保证诉讼与保障人权相结合；（三）惩罚犯罪与化解矛盾相结合；（四）法律效果与社会效果相结合。
三、非羁押诉讼适用的条件
1．犯罪事实清楚，证据确实、充分，适用法律无争议。这是进行非羁押诉讼的首要条件，而“犯罪事实清楚，证据确实、充分”，实质是对作为定罪根据的证据质和量的综合要求。在具体应用时要求各方应根据法律规定和相关司法解释，严格依照以下标准对证据是否确实、充分进行审查：(1)据以定案的每个证据都已查证属实；(2)每个证据必须和待查的犯罪事实之间存在客观联系，具有证明力；(3)属于犯罪构成要件的事实均有相应的证据加以证明；(4)所有证据在总体上已足以对所要证明的犯罪事实得出确定无疑的结论，即排除其他一切可能性而得出的唯一结论。当然，公安、检察、审判机关对适用法律均无争议也是适用非羁押诉讼的必要条件。
2．可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金。这是对适用非羁押诉讼的罪名和对象的限制．首先，非羁押诉讼的适用罪名主要有交通肇事，故意伤害，非法拘禁，盗窃，诈骗，合同诈骗，掩饰、隐瞒犯罪所得，职务侵占，逃税，赌博等。其次，将侵犯公民人身权利、财产权利的非羁押案件限于因邻里、同事纠纷或其他小事引发，被害人过错在先，犯罪情节相对较轻，犯罪金额不大，犯罪嫌疑人、被告人积极退赃退赔或当事人已达成赔偿协议等的范围。最后，非羁押诉讼的适用对象是罪行较轻的犯罪嫌疑人、被告人，常见为有着法定、酌定从轻、减轻、免除处罚情节或可能判处缓刑的嫌疑人、被告人，如有悔罪表现和监护帮教条件的未成年人、在校学生，在公安机关清网行动中，对主动投案的犯罪嫌疑人等；身体不适合羁押的60岁以上老年人，严重疾病患者，盲人、聋哑人及身体不适合羁押的残疾人，正在怀孕或哺乳婴儿的妇女，尚未完全丧失辨认或者控制自已行为能力的精神病人；主观恶性较小的初犯，偶犯，从犯，胁从犯，过失犯；预备犯，中止犯，未遂犯；防卫、避险过当以及犯罪后有自首、立功表现的嫌疑人、被告人等。
3．被追诉者承认实施了被指控的犯罪行为，采取取保候审或者监视居住等措施不致发生社会危险。非羁押诉讼的准确适用，需要承办人员慎重考虑犯罪嫌疑人、被告人的犯罪动机和目的，有无明显的悔罪表现，能否在传讯时及时到案，有无可靠的担保人等等因索。遇到不符合条件的，如在逃，拒不承认犯罪行为，在团伙犯罪案件担任首要分子或共同犯罪案件主犯，累犯，有毁灭、伪造证据，转移赃物可能，传讯时可能不能到案，影响诉讼正常进行以及其他有较大社会影响的，应限制或者不使用取保候审或监视居住措施。
同时（试行）规定要求，犯罪嫌疑人、被告人在适用非羁押诉讼应同时具备以下条件：（一）所犯罪行经查证属实；（二）未涉嫌其他重大犯罪；（三）如实供述犯罪事实，有悔罪表现； （四）其亲友、所在学校、社区、村民委员会等单位或组织具有监管、帮教条件；（五）没有毁灭、伪造、转移、隐匿证据，干扰证人作证、串供或实施打击报复等行为；（六）不予羁押不致引发其他社会危险。另外，明确罗列了不适用非羁押诉讼的几种情形：涉嫌危害国家安全犯罪的，涉嫌恐怖活动犯罪的，涉嫌黑社会性质组织犯罪的，涉嫌严重暴力犯罪的，系累犯的，主观恶性大、无悔罪表现的，其他不宜适用非羁押诉讼的。
四、非羁押诉讼的具体适用
1．公安机关在侦办案件的过程中，要严格把握刑事拘留的适用。对符合非羁押诉讼条件的犯罪嫌疑人，应当采用非羁押强制措施，决定向人民检察院移送审查起诉时，应当先移送卷宗，人民检察院应当在受理后七日内提出是否同意适用非羁押诉讼的审查意见。同意适用的，通知公安机关将犯罪嫌疑人传唤至人民检察院，由人民检察院依法对犯罪嫌疑人重新办理取保候审、监视居住手续；认为确有逮捕必要的，由人民检察院依照审查逮捕程序作出逮捕决定。相反，对虽然符合本规定但仍认为有逮捕必要的，可以向人民检察院提请批准逮捕，并应当提供有逮捕必要的相关证据。人民检察院受理公安机关提请批准逮捕的案件后，经审查认为无逮捕必要的，应当在作出不予批准逮捕决定的同时，向公安机关书面说明理由。公安机关对人民检察院认为无逮捕必要不予批准逮捕的犯罪嫌疑人，应当在不予羁押的情况下继续侦查。
2．人民检察院对适用非羁押诉讼审查终结的被告人，决定向人民法院提起公诉时，应当先移送卷宗。人民法院不得以被告人未羁押为由不予受理。人民法院应当在受理后七日内提出是否同意适用非羁押诉讼的审查意见。同意适用的，通知人民检察院将被告人传唤至人民法院，由人民法院依法对被告人重新办理取保候审、监视居住手续；不同意适用的，由人民检察院将被告人传唤至人民法院，由人民法院决定逮捕被告人。
3．人民法院在审判阶段，应当慎用逮捕措施。对于符合非羁押诉讼条件，并保证诉讼顺利进行的，对被告人应采取非羁押强制措施；对于被告人采取非羁押强制措施不能保证案件诉讼进行的，可以对被告人决定逮捕。审判机关在决定是否继续适用非羁押强制措施时，需考虑多项因素，被告人的认罪、悔罪态度，赔偿款到位与否，是否严格遵守取保候审、监视居住相关规定等等．以确保非羁押诉讼机制运行的统一性和规范性。
为保证客观公正适用非羁押诉讼制度，（试行）规定要求公检法在办理非羁押诉讼案件时，严禁滥用职权、徇私枉法、严重不负责任和违法适用非羁押诉讼的行为，对造成严重后果的，依法依纪追究责任；对因客观原因造成案件不能正常诉讼，承办人无过错的，不追究责任。
非羁押诉讼制度是深入贯彻落实宽严相济刑事政策，构建司法和谐、社会和谐的强有力举措，实现了“构罪即捕”、“以捕代侦”观念向“无罪推定”、“调案制宜”人性化办案模式的转变，不仅化解了社会矛盾，实现了三机关相互配合相互制约的诉讼基本原则，而且体现了公正、效率等司法价值，保障了人权，实现了司法公正，达到社会效果与法律效果的有机统一！
注释：
1、曾泉生：《轻罪不捕直诉的司法适用》，载《中国检察官》2009年第5期。
2、陈光中，《刑事诉讼法》。
3、秦刚：《河南实行轻刑案件非羁押诉讼》，载《检察日报》2011年7月7日。
