巡回审判作为一项充分贯彻“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判”原则的法律制度，在我国有着悠久的历史，并且仍在我国许多基层人民法院一直被广泛开展。巡回审判不仅减轻了当事人“诉累”，体现了司法为民精神，也使法院的司法资源得以更好的利用，体现了效益理念，真正起到了化解群众矛盾，维护社会稳定的效果。作者结合自身多年的法庭开展巡回审判工作的实践，试从巡回审判的历史发展及现实存在的必要性切入，分析巡回审判在当前实践中存在的问题，积极探讨进一步规范和完善的对策，以期更加契合现代司法理念，推动社会和谐，在司法改革中发挥更大的作用。

一、 巡回审判的历史发展及现实存在的必要性

（一）   巡回审判的历史发展

作为人民法庭所特有的一种办案方式，巡回审判制度的产生与发展是与人民法庭的发展密不可分的：

早在抗日战争和解放战争时期，为便利人民群众诉讼，便利人民法院审理案件，在根据地和解放区，就开始建立了巡回法庭和专门人民法庭。并且，在实践中较为系统地形成了独特的审判方式和作风。当时担任过陕甘宁边区高等法院院长的马锡五同志，不为陈规束缚，不被形式纠缠，不论乡间地头、树下炕头，有冤可以诉、有屈可以伸。他在司法活动中坚持深入实际、调查研究、实事求是，并在工作实践中创立了巡回办案、就地解决、注重调解等方法，也就是当时在边区赢得群众广泛赞誉的“马锡五审判方式”。

“马锡五审判方式”并没有随着新中国的成立而湮没，而是在长期的司法实践中得到了党和人民的高度肯定，建国后巡回审判制度成为人民法院的重要审判方式。1950年6月17日，第一任最高人民法院院长沈钧儒在第一届政协二次会议上做的人民法院工作报告中就曾专门提到，“审判和教育结合，这不仅是一个工作方法问题，而是我们人民法院的一个重要的政治工作任务。我们各地人民法院所采取的公审、集体审讯、就地审判、巡回审判等方式，已经获得了经验和成绩。”1953年第二届全国司法会议决议提出，县人民法院逐步普遍建立巡回法庭。1954年人民法院组织法进一步规定，基层人民法庭根据地区、人口和案件的情况可以设立若干人民法庭，作为基层人民法院的组成部分。1963年最高人民法院制定下发了《人民法庭工作试行办法（草案）》，使法庭工作前进了一大步。

我国首部将“巡回办案”体现于法律之中的是《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，该法第七条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据需要和可能，派出法庭巡回审理，就地办案。”第一百五十条第二款规定：“第二审人民法院审判上诉案件，可以在本院进行，也可以到案件发生地或者原审人民法院所在地就地进行。”1991年修改后的民事诉讼法第一百二十一条、第一百五十二条第二款亦作了类似的规定。1999年7月15日最高人民法院印发的《关于人民法庭若干问题的规定》第十八条规定：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。2007年10月28日修正的《中华人民共和国民事诉讼法》继续保留了1991年民事诉讼法的上述规定。新中国的巡回审判制度是完全建立在“两便”原则和“面向农村、面向农民、面向基层”基础之上的，赋予了新的内涵和意义，符合我国国情的一项审判制度。

（二） 巡回审判现实存在的必要性

一个制度是否有它存在的价值，关键要看现在是否有适合其存在的现实土壤。虽然新中国已经成立了近六十年，中国的法制建设也取得了巨大的成就，但就现阶段中国的国情而言，“巡回审判制度”仍然有其相当大的存在空间。

1、地理环境因素。我国是一个幅原辽阔、人口众多的发展中国家，东西部地区发展水平差异大、人口分布不平衡，在中西部的许多农村、偏远山区，群众出行极为不便，如果没有巡回法庭的法官来到，他们也许根本不知道用法律来维护自己的合法权益。很多纠纷也因此在生活中长期存在，从而影响社会稳定。

2、经济文化状况。目前情况下，许多地区的人民群众文化水平不高，法律知识缺乏。尤其是经济欠发达的农村地区，群众的诉讼能力不高、法制观念淡薄。而诉讼所具有的专业化、技术化、复杂化的特点，使普通民众尤其是文化水平不高的农村、边远地区群众不易接近司法、获得法律服务。他们迫切地需要懂法的人能来到他们身边，告诉他们应该怎样去做。

3、矛盾纠纷性质。随着社会的发展，公民越来越关切自身的合法权益，因此群众要求诉诸法律的纠纷越来越多。但总体来看，在农村等地区，群众间的纠纷主要集中在婚姻家庭和继承纠纷、交通事故和轻微伤害引起的权利义务较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷、诉讼标的额较小的纠纷等简单纠纷，当事人双方也没有根本的利害冲突，纠纷一般通过调解或一次开庭就能够得以解决。利用巡回审判这种相对轻松、随和的开庭形式不但能够更为及时、有效地化解群众矛盾，也能使农村的社会关系更融洽、稳定。

从理论上讲，巡回法庭办案制度的运行既符合司法本质的社会性，也没有违背司法的被动性特征，更体现了“司法为民”的要求。司法的社会性本质，一是保护所有人平安生活，二是促进实现人权；三是公正适用法律。这阐明了司法与人、权利、社会的关系。司法为法律而存在，而法律是为人与社会而存在的。其社会效益主要表现在维护社会稳定、促进经济发展和保护民众合法权益三个方面。法院必须为大众提供法律的支持与保障，。因此，司法机关应当以人为本，具有服务意识。司法的被动性是司法权与其他国家权力最显著的区别。没有争议就没有诉讼；没有起诉就没有审判。这正是我们平时所谓的“不告不理”原则。巡回审判制度是在辖区交通不便、群众文化素质不高、地方经济不发达这些特定情况下推出的，由司法机关在诉讼过程中做一些本来应属于当事人自己的事情乃是现实所需。而巡回办案制度除收案、办案的形式和场所外，其他方面与普通审判并无区别，整个诉讼程序的启动仍然完全有赖于当事人的主动申请。司法为民是指司法权作为一种国家权力，来源于人民。由于我国国民的法律素质不高，而高度职业化又使得司法的功能得不到应有发挥，没有能够产生应有的作用。因此百姓和有关部门希望司法能“回归人群，服务社会”。司法为民思想正是在现代司法理念的支配下，结合目前我国政治、经济、社会等各方面的发展情况形成的。现阶段我国仍处在社会主义初级阶段，人民群众的经济水平、文化素质尚有很大差距。巡回审判制度正是基于中国的这些现实国情而产生的。法官进山下乡收案、办案，除了审判场所发生了变化以外，法官对待事物的中立、平等态度并没有改变。在众多群众旁听的情况下开庭，法律的公正与透明更有保证。巡回审判能方便群众诉讼更使法院的审判活动效率得以提高。可见，不论是从制度设计的初衷还是实际运行的效果都充分表明巡回审判制度是一项体现司法为民精神，方便群众诉讼的制度。其提倡的诉讼便利化、人情化也是符合现代司法理念的。

现阶段，我国正处在构建和谐社会、全面建设小康社会的新时期，“坚持司法为民，注重方便群众诉讼”这一民事审判工作的指导原则，赋予了巡回审判制度相当大的生存空间，巡回审判制度充分体现“两便原则”；进山收案是普遍形式；“就地开庭”是基本原则；注重调解是基本方法；“指导民调”是重要工作的特点，继续显示出强大的生机和活力，其所体现的“两便”原则和“面向农村、面向群众、面向基层”的“三个面向”深得民心，在实现“公正与效率”方面具有特殊的优势。

二、　 巡回审判在当前实践中存在的问题

笔者在人民法庭工作八年，对巡回审判进行了比较长期的实践，运用巡回审判方式处理了一定数量的民间纠纷。积累了一定的经验，但也发现各地法院、法庭对巡回审判开展的各有不同，巡回审判在当前实践中还存在着一定的问题亟待解决。

1、操作规程尚不规范。虽巡回审判制度历史较长，但其规则即不统一也不完善。巡回审判制度实施的法律法规和文件依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十一条：人民法院审判民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案。第一百五十二条第二款：第二审人民法院审理上诉案件，可以在本院进行，也可以到案件发生地或者原审人民法院所在地进行。但是这只是一个框架性的法条，并没有具体而明确的操作要求。因此，各地的基层法院在巡回审判实际运行中普遍存在不够规范问题。有的把巡回审判制度仅仅当作一种政策性的工作和树立政绩的资本，而非日常性的、真正便民利民的制度化的自觉行动，巡回办案时有时无，巡回周期、地点不固定。这样既达不到巡回办案的真正目的，也会在群众中造成不良的影响。有的一味追求办案的效率，过分压缩审结期限，不论案件具体情况一刀切，忽视了法律的严肃性，无法使程序正义得到切实保障。还有的将“巡回审判制度”内涵随意扩展，甚至“深挖案源”，上门立案，主动找案并解决纠纷。法院裁判程序的启动遵循的是“不告不理”和“无诉讼即无审判”原则，法官深入群众主动了解介入纠纷，不仅不能真正化解矛盾，也不利于树立法官公正权威的形象。

2、运行成本难以承受。从全国范围来看，各地人民法庭的发展并不平衡。相当一部分人民法庭缺乏交通工具和通讯工作。有的人民法庭办案经费严重短缺，连水电费、电话费都支付不起，审判工作难以开展。在一些边远山区的人民法庭，辖区面积大，法庭审判人员少，群众出行极不便利。这本应是最需要巡回办案的地方，但由于缺乏交通工具和无力支付高额的汽油费用，这些地区都无法实际开展巡回办案。即使原本开展的不错的法庭，在2007年4月1日国务院《诉讼费用交纳办法》施行以后，诉讼费用交纳标准大幅下调，据有关数据显示，基层人民法院诉讼费用收入普遍减少80%左右，而地方财政亦很吃紧无力予以弥补，致使人民法院正常的审判工作开展都捉襟见肘，巡回审判也只有退避三舍了。

3、司法权威难以保障。因巡回审判就地开庭，部分当事人存有潜在的抵触情绪，抵触情绪大，时有哄闹、咆哮、谩骂对方情形，干扰正常审理法官，且审判的案子旁听的群众往往比较多，与双方当事人有利害关系的旁听者之间矛盾对立比较严重，当事人的情绪常受到旁听者的影响与左右，其诉讼主张往往不能反映其内心的真实想法，法官很难有效地引导庭审的顺利进行。同时由于参与审判的力量比较薄弱，如遇突发事件，凭法院自身的力量难以应付和解决，往往需要借助于110，造成诉讼成本增加。

4、法官对巡回审判制度的认识不够，能动性欠缺。部分审判人员现行司法理念根深蒂固，与新农村建设、关注民生结合不够，只想坐堂问案，不愿身体力行、上山下乡，走向田间地头。对解答当事人的法律咨询与行使释明权的主动性不够，担心律师对其公正性提出质疑，对村组实地调查及巡回审理不够积极，能免则免，对巡回审判有抵触情绪，导致巡回审判的作用得不到充分发挥。

5、巡回审理的案件范围较小且尺度不一。巡回审判只有在一定条件下、一定范围内才能发挥其积极作用，一般说来，如婚姻家庭纠纷、赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单的债务纠纷等权利义务关系简单，案件事实明确的民商事案件适合进行巡回审理。相对于庞大的民法体系来说，巡回审理的案件范围仍显较小。并且法院在选择巡回审理的案件时没有统一的标准，一般选择巡回审判的案件时，定位在具有典型意义，即在当地影响较大的案件。这些案件以法院的专业眼光来看是具有一定的典型意义，但是把它们放到农村或者是案发地点，可能在当地的群众看来就没有什么典型意义或者是教育意义，即法院认为案件有典型意义与当地群众认为的典型意义内涵不一样，导致了标准确定上的困难。选择什么样的案件进行巡回审判，并且在法院和当地的老百姓看来都是很有典型意义是一个需要深入探索的问题。

三、规范和完善巡回审判的对策

巡回审判制度对于经济欠发达的广大农村，其方便、快捷、平等、公正、高效的审理模式符合现阶段的农村实际，是人民法院贯彻司法为民、实现“公正与效率”工作主题的必然要求。为进一步搞好巡回审判工作，切实发挥巡回审判关注民生，司法为民的作用。对规范和完善巡回审判笔者有以下几点建议，供参考。

1、出台司法解释，明确巡回审判规则。为切实规范巡回审判工作，最高人民法院应当尽快出台巡回审判的司法解释，从巡回审判的条件、范围、方式、程序、运行和效力等方面加以详尽规定，为巡回审判夯实制度基础。以规范巡回审判制度的具体运行，使巡回审判中的每一环节都统一于法律框架之下，真正做到司法行为有法定，有章可循。司法解释的主要内容应当包括：1、确定办案地区。巡回审判制度主要是为部分地区群众因交通、经济、文化等方面的困难不便参加诉讼而开展的，我国的基本国情决定了其实行的地区大多为农村及山区。在城市及发达地区的农村，由于交通方便，经济发达，群众诉讼困难不大，法官坐堂问案仍应是法院审理案件的常态。2、规定受案类型。受办案形式所限，巡回办案所受理案件的类型可参照《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中规定的适用简易程序审理案件的类型。具体而言，当事人双方住所地在同一地区、且属于交通不便的山区案件；一方当事人因特殊原因难以到庭参加诉讼的案件；属于赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷等常见案件；比较典型、在当地有一定影响的案件；能够方便当事人举证质证查明案情，或就地巡回审理能够有效宣传法律知识，促进人民群众法律意识提高和维护社会稳定的其他案件。原则上不应适用巡回审判的案件：涉及当事人隐私权的，有发生群体性事件隐患的，案情复杂、难以经一次开庭审理结案的，属经济较发达地区的一般性案件的、经查明属刑事案件的。3、缩短巡回周期。巡回办案应有相对短的周期，如果过长则起不到方便群众的目的。具体周期可由各人民法庭根据各自辖区面积、收案量和经费情况酌情确定，但原则上每周至少应外出巡回办案一次。另外，办案的日期应确定，并通过各种形式使当事人知晓。办案人员应按既定的巡回日期到达指定地点开展工作。4、确定人员构成。为保证审判活动的严肃性，巡回办案应至少配备一名审判人员和一名书记员参加。巡回审判的法官在职责划分上可以实行分片负责的原则，由一个法官负责几个固定乡镇的巡回审判工作。

2、巡回审判应以庭前调解为主要方式。巡回审判处理的案件主要是同一乡镇内的群众之间的民事矛盾纠纷，要注重维护淳朴的血缘和地缘关系，稳定原本和谐的社会关系，因此为了能做到真正的“案结事了”，避免一个纠纷的解决却导致更多纠纷的产生的尴尬和困境，其解决的方式不能仅仅是单纯的刚性的法律手段，而应该是包括法律、道德、伦理、情理在内的立体解决方式，做到法律效果和社会效果的统一。而如果对案件直接进行开庭审理，有时候就很难达到法律效果与社会效果相统一的理想效果。遇到法律事实与客观事实间有较大差距的案件时，就很难做到使老百姓“赢得堂堂正正，输得明明白白”了。 此时，如果进行庭前调解，法官就可以运用常识来解决纠纷。法官的个人魅力就可以展现。他们可以在合法的前提下，暂时摈弃那种运用在先的规则进行机械适用的普遍做法，采取个体主义的解决模式，充分的运用道德、伦理及情理。

3、明确巡回审判中法官的职责。针对法官对巡回审判有抵触情绪，能动性欠缺问题，要进一步加强教育，提高认识，树立社会主义法治理念，践行司法为民，将巡回审判纳入目标管理，细化责任。针对巡回办案中所面对的群众大多为文化水平不高，诉讼能力较低的现状，应强化法官的释明权和依申请（职权）取证的权利，即通过发问、指导等方式以澄清或落实当事人所主张的某些事实，依当事人申请或依职权调取决定案件事实的证据，以引导和协助当事人对案件事实和主要证据进行有效和积极辩论的权力，以此来救济当事人在举证和质证过程中存在的能力上的不足或缺陷。

4、加强与基层民调组织的沟通、协作。人民调解制度作为一种司法辅助制度，是人民群众自己解决纠纷的法律制度。依靠人民调解委员会做好人民调解工作，不仅可以及时解决社会成员之间的民事纠纷，防止矛盾激化，预防犯罪发生，维护社会安定，还可以减轻司法机关的负担，降低司法成本，提高司法效率。其在预防和解决民事纠纷方面发挥着重要作用，被称为维护社会稳定的“第一道防线”。与之相比，由相对中立的法官进行裁决的司法裁决模式作为维护社会正义的“最后一道防线”。法律规定基层人民法院与基层民调组织在行政上并无隶属关系，而是一种业务指导关系。但在实践工作中，　巡回法庭所受理的绝大多数案件，都是经过一次或者多次基层民调组织调解的案件，人民调解员对于案件的背景、当事人的情况以及案件争议的焦点都相当了解。这些信息对于法官即将进行的诉讼调解或者开庭审理而言，都是非常重要的。加强与基层民调组织的沟通和协作对于基层人民法院尤其是巡回法庭诉讼活动的良好、高效运行具有相当重要的意义。

5、切实保障巡回审理的安全和严肃性。由于一些群众法制观念的淡漠，巡回审判组在农村开庭审判时，经常会碰到一些群众肆意破坏庭审纪律的情况。尤其是在审理当事人之间矛盾比较大的案件时，原被告双方往往破口大骂，甚至发生暴力冲突。以上这些情况，审判人员一般都难以完全控制。因此，在审理当事人之间矛盾比较大的案件，特别是当事人之间积怨较深的案件时，巡回审判最好有法警参加，以维护法庭秩序、及时处置突发事件，保障审理的严肃性及当事人与审判人员的安全。

 6、建立巡回审判经费保障制度。根据巡回审判实际需要，建立专门的巡回审判经费基金，制定严格的经费落实监督保障制度，指派专门部门严格督促落实，夯实巡回审判的物质基础。

巡回审判制度是提升人民法律素质的重要载体，是对法制建设的铺垫、夯实，这一过程不可或缺。因此，巡回审判活动在许多地区应大力推广，并应各地实际不断予以规范及完善。