近年来，随着我国农业机械化生产的快速发展，用来耕作的手扶拖拉机在广大农村地区迅速普及。但随之而来的是农民经过改装的手扶拖拉机在县乡公路甚至干线公路上违法载人载物上路行驶现象增多，带来诸多问题和安全隐患，特别是其交通事故的高增长趋势，让人触目惊心。河南省桐柏县人民法院受理的因手扶拖拉机违法上路载人行驶发生交通事故损害赔偿纠纷，就呈逐年上升趋势，2010年受理20起，2011年48起，截至今年上半年，就已受理32起。

经调研发现，这些交通事故损害赔偿纠纷背后都面临以下问题：

一是无交强险，事故受害人权益难以有效保障。手扶拖拉机属农用机械，不能按照机动车的规定购买交强险。农民购买手扶拖拉机多用于生产和生活自用，基本无农民会主动购买商业保险也缺乏保险意识。另据笔者走访所在地的几家商业保险公司，都表示对此业务没有兴趣也从没办理过。一旦驾驶手扶拖拉机上路发生交通事故，即使起诉到法院，受农民家庭财力限制，受害人也很难获得高额赔偿，其权益保障会大打折扣。

二是乘客、驾驶人权益保障纠纷争议较大。驾驶手扶拖拉机载人上路，一旦发生意外事故造成驾驶人和乘客伤亡等情况，个中纠纷法律关系会异常复杂，难以处理，有些甚至是法律规定的盲点和真空地带。例如对于不属于驾驶人本身和交通第三方责任但属于改装不规范也即其本身缺陷所致的交通事故，造成乘客或驾驶人自己伤亡，责任由谁来负？再例如，驾驶人为了躲避路上行人、车辆而发生交通事故造成驾驶人伤亡，所载乘客要不要负责？等等，这些审判实践中疑难并有争议问题会时常遇到。

三是部门职责不清、监管不力。根据《农业机械安全监督管理条例》第二十五条的三项规定，拖拉机发生机械事故责任的，由“农业机械化主管部门”负责认定和调解处理; 在道路上发生交通事故的，由“公安机关交通管理部门”依照道路交通安全法律、法规处理; 农业机械事故造成公路及其附属设施损坏的，由“交通主管部门”依照公路法律、法规处理。正是这三项明确而清晰的部门职责划分，在实践中却成了事故发生后几个部门间相互推诿扯皮、又相互争相管理的局面。

通过对上述问题的梳理、分析，提出以下建议仅供参考：法载人上路有禁不止的最本质根源，在于农村地区欠发达的乡村道路网络。政府应加大对乡村道路建设的投资和养护力度，公共服务均等化并向农村倾斜。有条件开通客货运班车的地区，县级交管部门应合理调整班车运次进行有效覆盖，政府应出台相关政策优惠措施予以激励，以缓解交通运输企业利润空间有限、动力不足的难题。

最高法院出台司法解释，明晰违法载人上路行驶发生交通事故损害赔偿纠纷后，各方当事人的责任划分和赔偿项目。

农机、公安交通、交通主管等部门应建立执法协调机制，防止出现农业机械事故“都不管、争着管”现象。农机部门作为管理的第一责任部门，应充实加强监管力量，简化群众办证上牌的程序规定，持证操作。公安交通部门应加大对无牌无证并上路载人行驶的查处力度，加大普法宣传教育，提高驾驶人的安全交通意识。交通主管部门应加强县乡道路管理和建设力度，合理规划，把驾驶人来自路面的危险降到最低程度。

设立农业机械“交强险”并归类到农业保险种类中。保险监管部门应制定相应政策措施，鼓励商业保险公司积极开发适合农村和农民经济收入的商业农业机械保险种类，并给予引导扶持，有序发展农村商业保险业。