在现代社会结构中，行使社会公共行政权力的各级政府和社会公众在信息资源的掌控上，存在着严重的不对称现象。一方面，行政管理层越高，信息资源越丰富，它所发布的信息的权威性也越高；另一方面，其掌管信息的透明度越低，信息垄断的程度也越高，也就容易导致社会公众的怀疑度越高。社会公众掌握的信息资源无论是面上，还是量上都是极其有限的，因此，社会公众对信息的获取和探究表现出极大的兴趣、极高的积极性，也给各种“小道消息”提供了肥沃的土壤。为尽可能缩小政府各级机构和社会公众在信息量、信息面之间的不对称，把信息公开发布用法律的形式强制规定下来，必然应当是中国社会主义政治民主发展进程的趋势所在。自 2008年5月1日起 正式实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，把政府决策、行政信息公开作为一种强制性的职责和义务从法规层面上予以确定，从法规的高度来保障人民的知情权，充分彰显了党和政府在“建设服务型政府”，“确保权力正确行使”，“提高政府工作透明度”的决心。本文意图从个案出发，对涉及政府信息公开的案件的司法审查做一浅显的分析。

一、诉讼主体的确认

首先是被告的主体认定，这一点在《中华人民共和国政府信息公开条例》（下简称《信息公开条例》）的第一章中可以明确看出，国家行政机关应当是涉诉案件的适格主体。所谓国家行政机关，又叫国家管理机关，在法律上和实践中通称为政府。换言之，一旦涉诉，政府就是被告，而作为政府的工作部门或直属机关在其职权范围之内，也应当受到《信息公开条例》的约束，也应当承担依法公开其政务信息的责任（《信息公开条例》第十三条）。之所以谈到被告的主体问题，系因在立案咨询中，有公民意图将文明委作为被告起诉。而文明委即精神文明工作指导委员会，是党委的领导文明建设与指导的机构，并非行政机关。

其次是原告的主体认定，在实务中经常遇到行政机关对原告主体提出质疑，其理由就是《中华人民共和国行政诉讼法》（下简称《行诉法》）第二条及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（下简称《若干解释》）第十二条，认为本机关未对原告的请求作出答复是因为原告与其所请求的事项不存在法律上的厉害关系，既然无法律上的厉害关系，答复与否也就不成问题。对此，笔者认为，就主体资格提出抗辩的行政机关是在偷换概念。《信息公开条例》的立法目的就是最大限度地公开信息，将政府活动公开化，便于人民群众了解、监督政府工作。政府应当是人民的政府，是人民通过政府的行为来体现人民的权利，而非政府想让人民知道什么了解什么，应当是政府应该让人民知道什么了解什么的问题。对主体资格提出抗辩，根本原因在于这些行政机关混淆了主次，未能从立法本意上去理解领会《信息公开条例》的内涵。作为社会主义国家，人民当家作主不是口头上的说法，应当是落实在实践中的行动。《信息公开条例》第九、十、十一、十二条对行政机关应当主动公开的信息作出了确定，这些内容基本涵盖了政府行政机关的工作范围、任务、方法、目的及效能等方面。第十三条又规定“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，即行政机关还有应申请而公开某些信息的义务。就本文涉及到的个案而言，原告作为南阳市的公民，其欲了解所在城市的行政机关的工作情况而提起申请，无论基于什么目的，被申请的机关应当在法律许可的范围之内作出答复，而不应当有原告“多管闲事”、“没事找事”的说法或想法。且依照《信息公开条例》的规定，结合《行诉法》及《若干解释》，如果行政机关未在法定期间内对原告的申请作出答复，应当认定被申请的行政机关的消极行为侵犯了原告的合法权利，原告当然是适格的主体。因此笔者认为对涉及政府信息公开的案件的原告主体资格问题应当从宽掌握，一是可扩宽收案范围，二是对行政机关依法行政也是一种监督鞭策。

二、程序和实体的审查

对具体行政行为进行司法审查，首要的是程序审查，笔者认为强调程序公正是确保行政行为合法的前提之一。程序公正不仅是实体公正实现的前提和保障，而且自身也具有独立的价值。正当的法律程序，对于限制权力运用随意化、保障相对人救济权利、防止权力滥用，具有十分积极的作用。在行政行为中尊重程序规范，严格按照程序规则行使权力当然是行政机关的义务所在。《信息公开条例》对政府信息公开的方式和程序专门独立成章，做了详尽的规定与要求。因此在司法审查中，法院应当按照这些要求对被诉具体行政行为进行审查。例如在王某诉房管局未履行政务公开信息义务一案中，被告在接到王某申请后自始至终未作出回应。按照《信息公开条例》第二十四条之规定，房管局至迟应当在30个工作日内按照原告王某的请求以书面形式予以答复。在诉讼中，被告抗辩称与原告无法电话联系故未答复，而原告举证证实其要求书面答复且通信地址真实可靠。在有法可依的情况下（《信息公开条例》第二十六条：行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供），被告却不依程序行为，其败诉是当然的。另外在程序中，还对申请人也作出了要求，即向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件（《信息公开条例》第二十五条第一款）。对于这方面的要求，笔者在与当事人沟通交流中了解到，其向医保管理机关递交申请时未提交身份证明而被告知不能公开其所申请内容。因此一旦有这类案件的话，也应当作为司法审查的要点之一。

在审理涉及政府信息公开的案件时对实体审查的把握问题，笔者认为应当注重以下几点：如系诉行政机关未履行政务信息公开义务的，要在实体审查中考量申请人是否按规定递交了申请，一是申请形式是否合法（《信息公开条例》第二十条）；二是申请书是否递交给被申请机关。尤其是第二点，因应申请而公开信息的前提是有公民、法人或其他组织触发该政府信息公开的程序。在实务中一起案件被告否认收到政府信息公开申请，而原告未保留提交申请的证据，导致败诉。在此类案件中，被告是否按照规定答复申请人也是审查的重点所在。现阶段，笔者所接触到的政府信息公开案件基本都是被告未履行政府信息公开的义务。但不能排除今后有对答复内容不满意而引发的诉讼。按照《信息公开条例》第二章的规定，一是政府机关应当主动公开的信息，要审查是否按照规定予以公开、公开的内容是否符合法律规定；二是应申请而公开的内容是否符合法律规定的问题。此方面在《信息公开条例》中有明确的规定，因此在司法实务中相对好把握。同时还有一种公开信息涉及第三人隐私的问题，隐私的界定应当参照其他法律的规定，不能让行政机关做扩大化理解。总体而言，笔者认为政府信息公开的内容应当“公开是原则，保密是例外”。现行《保密法》及《档案法》对《信息公开条例》的实施存在负面的影响，两法的层次要高于条例，但两法制定较早，与条例的原则存在冲突。因此两法的修改据说已提上议程。而在实务中，原告王某申请几个行政机关公开有关公务车辆使用、人员编制情况等信息时，行政机关均以保密为由予以拒绝。这就要求在审判实务中，对行政机关拒绝公开的内容是否符合《信息公开条例》第八条的规定予以审查，避免行政机关利用此项规定，而侵犯人民的知情权。同时笔者也呼吁有关部门尽早出台细节性规定，具体界定不予公开的范围，使《信息公开条例》这一利国利民的法规落到实处。

三、溯及力及起诉期限的问题

“法不溯及既往”是法律适用的基本原则，据此，《信息公开条例》也应仅适用于其施行之后的有关政府信息公开的行为。对此笔者认为从立法目的来看，《信息公开条例》规定公开的政府信息不仅包括《条例》施行之后形成的政府信息，还应当包括《条例》施行之前形成的政府信息。因为《条例》调整的是公开政府信息的行为，而政府信息不可能全部都是在《条例》实施后才形成的，并且在《条例》实施之前大量的政府信息迄今仍然有效。如果申请人被答复仅能就《条例》生效后的有关信息进行查询，将在一定程度使《条例》的落实大打折扣，从而又回到信息不透明、不公开的状态下。且根据我国的法学理论，党和政府的政策也是法律的渊源之一，而法律应当是公开的、广为人知的，因此在《条例》实施之前的相关信息必然应当公开。同时，在审判实务中，人民法院受理的涉及政府信息公开的案件，系因被申请机关未履行政府信息公开义务或公开信息内容未能使原告满意而引发的诉讼，在时间段上看，申请、起诉与受理也是在《条例》生效后，这也与“法不溯及既往”不冲突。因此，笔者认为《信息公开条例》对其之前形成的政府信息应当有溯及力。

关于起诉期限的问题，应当针对个案进行分析。如果被申请机关在接到信息公开申请后未作任何答复，依照《信息公开条例》第二十四条、第三十三条第二款及《行诉法》第三十九条之规定，在被申请机关接到申请书30个工作日后三个月内，申请人可向人民法院提起诉讼。如果被申请机关作出答复而未告知申请人救济权利的期限、方式、途径，申请人对答复不满意的，依照《若干解释》第四十二条之规定，申请人可在接到答复之日起2年内提起诉讼。